Richterbesoldung in Brandenburg BVerfG 2 BvL 8/16

Stellungnahme zum Verfahren am Bundesverfassungsgericht 2 BvL 8/16

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I. Die NRV möchte zunächst die Gelegenheit nutzen, sich allgemein zu den Maßstäben der Amtsangemessenheit der Besoldung äußern zu können, wie sie vom Bundesverfassungsgericht in den Urteilen vom 5. Mai 2015 und vom 17. November 2015 entwickelt worden sind – und zu deren Umsetzung in der Besoldungswirklichkeit.

1. Die Neue Richtervereinigung begrüßt es, dass den Ländern überhaupt Grenzen für das Zusammensparen der staatlichen Alimentation ihrer Bediensteten gesetzt wurden. Allerdings wurden die vom BVerfG gezogenen Linien von vielen Finanzministerien in der Praxis nicht als eine ununterschreitbare absolute Untergrenze verstanden, sondern als Ziellinien. Die Entscheidungen bewirkten damit häufig eher das Gegenteil von dem, was deren Sinn sein sollte.

2. In seiner konkreten Anwendung zeichnet sich ein Verfahren zur Ermittlung der Besoldungshöhe ab, das dadurch, dass es sich strikt an den Vorgaben der ersten Prüfungsstufe wie an einem Programm zur mathematisch korrekten Errechnung des Zulässigen orientiert, in geradezu grotesker Weise alle jene Konjunkturzacken verzerrt nachzeichnet, die vor 15 Jahren entstanden sind: Fällt ein Jahr mit hohem Lohnzuwachs aus den Bezugsjahrgängen heraus, so muss auch im laufenden Jahr die Alimentation nicht mehr so üppig bemessen sein – fällt das nicht mehr zu berücksichtigende Jahr dagegen in eine Rezession ohne Lohnzuwachs, so ist dies jetzt mit einer höheren garantierten Mindestalimentation zu berücksichtigen. Dies erscheint im Ergebnis ein eher befremdliches Verfahren zur Ermittlung einer aktuell amtsangemessenen Besoldung zu sein.

3. Die Urteile haben, indem sie es tolerieren, dass das Einkommen der im öffentlichen Dienst Beschäftigten langsam aber stetig abgeschmolzen wird, ein verkehrtes Signal gesetzt: Unter der Herrschaft des Gebots der Sparsamkeit ist kein Halt nach unten mehr erkennbar. Die Entscheidungen des vorlegenden OVG vom 12.10.2016 zur Richterbesoldung im Land Berlin zeugt von den Folgen.

Denn die gefundene Formel schafft es allenfalls, im Sinne eines zeitlich gestreckten Vertrauensschutzes sicherzustellen, dass das Gehalt einer Berufsgruppe im Verlaufe eines Berufslebens nicht um mehr als 10 % bis 15 % gegenüber dem gesamtgesellschaftlichen Preis- und Lohnniveau absinkt. Ein solcher Schutz ist – fraglos – notwendig. Ausreichend ist er unseres Erachtens nicht. (Auf die Frage, ob diese Formel auch im Falle einer galoppierenden Inflation einen hinreichenden Schutz gegen Einkommensverfall sicherzustellen vermag, soll hier nicht weiter eingegangen werden.)

4. Es fehlt die Herausarbeitung einer bezogen auf das allgemeine Lohnniveau absoluten Untergrenze, die sich aus der Ausübung eines bestimmten Amtes ergibt. In einer Gesellschaftsordnung, die gesellschaftliche Anerkennung wesentlich über Einkommen vermittelt, kann der Staat sich den allgemeinen Maßstäben, die sich daraus für die Angemessenheit der Alimentation ergeben, nicht entziehen.

Unterhalb einer bestimmten Höhe wird durch die Besoldung die erforderliche Wertschätzung nicht mehr symbolisiert, die es braucht, um beispielsweise als Richter (oder auch als Polizist) mit der erforderlichen Autorität auftreten zu können.

So ließe sich mit gutem Grund argumentieren, dass das Gehalt eines Richters, auch das eines Berufsanfängers, nicht unter dem Durchschnitt der Erwerbsbevölkerung liegen darf, über deren Angelegenheiten er zu entscheiden hat. Wenn ein Richter mit hoher Wahrscheinlichkeit (außer den noch geringer bezahlten Bediensteten) zu den schlechtbezahltesten Personen im Gerichtssaal gehören würde, dann wäre nach Auffassung der NRV das Verhältnis von Staat zu Gesellschaft in verfassungsrechtlich beachtlicher Weise falsch justiert.

5. Die Art der Anbindung an das Lohnniveau in der Privatwirtschaft, die das Bundesverfassungsgericht in der Entscheidung vom 5. Mai 2015 gewählt hat, nämlich der Verweis darauf, dass die Alimentation hoch genug sein sollte, um im Wettstreit um die besten Köpfe konkurrenzfähig zu bleiben, zäumt nach Auffassung der NRV das Problem dagegen von hinten auf: Nicht zur Gewährleistung der Einstellung überdurchschnittlich befähigter Juristen in Konkurrenz zur Privatwirtschaft muss eine attraktive Bezahlung sichergestellt sein, sondern die Höhe der Alimentation sollte sich eigentlich aus der Bedeutung des Amts ergeben, und diese trägt dann mit zur Attraktivität des Richteramtes bei.

Eine Argumentation, die auf Konkurrenzfähigkeit abstellt, läuft Gefahr, von problematischen Prämissen auszugehen. Denn sie leistet der Auffassung Vorschub, bei der Wahrnehmung fundamentaler staatlicher Funktionen handele es sich um die bloße Erfüllung von Dienstleistungen – die sich durch den Staat, aber auch auf andere Weise erbringen ließen. Es ist bei der Entscheidung über die amtsangemessene Alimentation das Amt zu bewerten, also die ausgeübte staatliche Funktion, die Bedeutung und die Wertschätzung, die dem jeweiligen Amt zuteil werden soll – nicht die damit erbrachte Leistung. Auch die Folgen, die sich aus einer konsequenten Anwendung des Konkurrenzgedankens für die Bemessung der Alimentationshöhe ergeben würden, ließen sich nach Auffassung der NRV mit dem Alimentationsprinzip nicht in Einklang bringen: Eine (Eingangs-)Besoldung, die sich bei jedem Einstellungsjahrgang neu an der je aktuellen Marktlage für ein bestimmtes berufliches Anforderungsprofil orientieren würde, wäre unseres Erachtens in gleicher Weise unzulässig, wie es die Ausrichtung der Besoldung an der je aktuellen Einnahmesituation eines Landes ist.

Vergleiche mit der Privatwirtschaft erscheinen ohnehin schwierig. Denn sie müssten das Gesamtgefüge berücksichtigen: Arbeitsbelastung, Arbeitsbedingungen, Arbeitszufriedenheit, Einkommen, Sicherheit, Sozialprestige. Das ist kaum möglich. Wenn die Attraktivität der Richterlaufbahn derzeit zu sinken scheint, dann dürfte dies nicht nur mit der Bezahlung, als vielmehr und möglicherweise sogar entscheidend mit sich verschlechternden Rahmenbedingungen zu tun haben, unter denen die Masse der Justizjuristen arbeiten muss. Ein Symptom dieser Entwicklung ist beispielsweise, dass Richterinnen und Richter  als Personen von gesellschaftlicher Bedeutung in Diskursen jedweder Art immer weniger in Erscheinung treten.

6. Vor diesem Hintergrund wiederholt die NRV ihre Anregungen, entweder zu einer bundeseinheitlichen Besoldung zurückzukehren, oder aber die Alimentation eines Richters zu koppeln an die Diäten der Abgeordneten (oder umgekehrt), die in vergleichbarer Weise unabhängig sind und die einen Teil der Staatsgewalt repräsentieren, und denen in dieser ihrer Unabhängigkeit und Repräsentation eine tragende Funktion im Gemeinwesen zukommt.

Insofern sei angemerkt, dass es die Bemessung der Diäten häufig auszeichnet, dass sie gerade nicht alljährlich an eine allgemeine Lohn- oder Preisentwicklung angepasst werden, sondern dass es sich jeweils um wertende Einzelentscheidungen handelt. Sie sind dann so (auskömmlich) bemessen, dass gerne 2, 3 oder 4 Jahre bis zu einer Anpassung verstreichen können.

So viel Spiel sollte auch bei der Alimentation der Richterinnen und Richter bestehen.

II. Ungeachtet dieser grundsätzlichen Kritik an einer rein mathematischen Berechnung einer gerade noch beziehungsweise soeben nicht mehr zulässigen Alimentationshöhe geht die NRV davon aus, dass die Prämissen, die das Oberverwaltungsgericht seinen Berechnungen (Rz. 87 bis 93) zugrunde gelegt hat, nicht zu beanstanden sind:

1. Es ist festzustellen, dass die Nichteinbeziehung des Besoldungsanstieges infolge der Ost-West-Anpassung ebenso wie die Nichtberücksichtigen von Sockelbeträgen, Einmalzahlungen, des Urlaubsgeldes und der bis 2003 gewährten Sonderzuwendungen vollständig den vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Vorgaben entspricht. Gleiches gilt für die nicht durchgeführte (vollständige) Staffelprüfung aufgrund nicht vorhandener oder valider Daten vor 1994, für die Festlegung der Berechnungsgenauigkeit auf eine Nachkommastelle sowie für die angewandte Rundungsmethode.

Schließlich ist einerseits die Entwicklung der Sonderzahlungen für Richter ab 2004 zutreffend einbezogen und andererseits die Absenkung der Sonderzahlung im Jahr 2006 bei der Betrachtung der Entwicklung der Tarifverdienste des öffentlichen Dienstes (ebenfalls zutreffend) außer Acht gelassen worden.

2. Dem Vorlagebeschluss lässt sich zwar entnehmen, dass das Land Brandenburg als Berufungsbeklagte der Ansicht ist, bei der Betrachtung der Besoldung sei insbesondere das Weihnachtsgeld unberücksichtigt zu lassen, weil darauf kein Anspruch bestünde, der als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums durch Art. 33 Abs. 5 GG verfassungsrechtlich garantiert sei (Rz. 47). Von dieser Haltung ist das Land Brandenburg indessen mittlerweile abgerückt. Nach dem von der Landesregierung in ihrer Sitzung am 26. April 2016 zur Kenntnis genommenen Bericht des Ministeriums der Finanzen (Seite 6 der MdF-Vorlage Nr. 16/16, veröffentlicht als Anlage zum Protokoll der 23. Sitzung des Ausschusses für Haushalt und Finanzen des Landtages Brandenburg, abrufbar unter www.landtag.brandenburg.de ) werden in die Indexberechnungen (nunmehr) auch die jährlichen Sonderzahlungen in die Betrachtung der Besoldungsentwicklung korrekt einbezogen.

3. Zwar lässt sich dem o.g. Bericht auf Seite 7 entnehmen, dass die Entwicklung der Sonderzahlung im Tarifbereich nicht unberücksichtigt bleiben dürfe; denn wenn der Wegfall der Sonderzahlung im Besoldungsbereich als fiktive Besoldungskürzung bei der Besoldungsentwicklung berücksichtigt werde, sei es „konsequent und methodisch korrekt“, eine entsprechende Entwicklung in die Indexberechnung des Tarifs einzubeziehen. Dieser Ansatz ist jedoch nicht korrekt. Denn die Sonderzahlung im Tarifbereich wurde nicht wie bei der Besoldung einheitlich gekürzt, sondern wirkt sich je nach Entgeltgruppe unterschiedlich aus, was eine nach einzelnen Entgeltgruppen differenzierte Betrachtung erfordern und einer solchen Betrachtung wiederum die Vergleichbarkeit entziehen würde. Sie bleibt damit außen vor.