Entwurf einer Hessischen Verordnung zur dienstlichen Beurteilung der Richterinnen und Richter, Staatsanwältinnen und Staatsanwälte

Stellungnahme vom 2.5.2025

Die Neue Richter*innenvereinigung – Landesverband Hessen – dankt für die Möglichkeit der Stellungnahme zu den neu formulierten Beurteilungsrichtlinien, nunmehr in Form einer Rechtsverordnung. Der Verordnungsgeber kommt damit nach bald vier Jahren der Forderung des Bundesverwaltungsgerichts von 2021 nach, die wesentlichen Beurteilungsgesichtspunkte in einer Rechtsverordnung zu regeln. Der bisherige Runderlass war hierfür keine ausreichende Rechtsgrundlage.

Ganz grundsätzlich kritisiert die Neue Richtervereinigung, dass es auch mit den vorgeschlagenen Änderungen vor allem in der Hand der Exekutiven liegt, die ihr genehmen Personen in die entsprechenden Beförderungspositionen (insbesondere den Gerichts- und Behördenleitungen) zu bringen. Informelle Absprachen (auch bevor Ausschreibungen zu Beförderungsämtern veröffentlicht werden) sind jetzt schon gelebte „Verwaltungspraxis“ (vgl. hierzu: VG Karlsruhe (2. Kammer), Urteil vom 29.10.2015 – 2 K 3639/14, BeckRS 2015, 55697 [Rn. 23], beck-online).

Eine objektive Bestenauswahl – sollte eine solche wirklich gewünscht sein – bleibt damit weiterhin ein Mythos und eine institutionell unabhängige Justiz sieht anders aus. Andere europäische Länder haben hier aus der Vergangenheit mehr gelernt, und Deutschland könnte heute aufgrund der zu starken Verschränkung der Exekutive zur Judikative mangels ausreichender Rechtsstaatlichkeit kein Mitgliedsstaat der Europäischen Union mehr werden (vgl. Addicks in: Betrifft JUSTIZ 159 (2024), S. 359; vgl. auch die „Stolpersteine auf dem Weg zur Unabhängigkeit“, herausgegeben vom Bundesvorstand der Neuen Richtervereinigung e.V.).

Besonders bedenklich ist aber, dass damit die Exekutive einen massiven politischen Einfluss auf die hessische Justiz ausüben kann. Es ist leider auch in Hessen nicht mehr unrealistisch, dass Parteigänger aus dem äußerst rechten politischen Rand über ministerielle Verantwortung Einfluss auf Besetzungsämter der Justiz ausüben könnten. Dies wird durch den vorliegenden Vorschlag nicht verändert, sondern leider verstetigt.

Sollte sich der Verordnungsgeber dennoch für den vorgeschlagenen Weg entscheiden, so werden folgende Änderungsvorschläge zum Verordnungs-Entwurf (im Folgenden: VO-Entw.) unterbreitet:

 

Zu § 3 des VO-Entw.:

Grundsätzlich wird begrüßt, dass in Hessen – weiterhin – grundsätzlich keine Regelbeurteilungen mehr nach Ablauf von drei Jahren nach der Lebenszeiternennung stattfinden sollen. Wenn nun aber sowohl in § 3 Abs. 1 Nr. 5 des VO-Entw. als auch in § 4 Abs. 1 Nr. 7 des VO-Entwurfs voraussetzungslos und jederzeit auf „Anforderung der obersten Dienstbehörde“ doch wieder Beurteilungen möglich sein sollen, so wird dies durch die Hintertür wieder ins Gegenteil verkehrt.

Besonders unverständlich ist die Regelung in § 3 Abs. 1 Nr. 5 des VO-Entw., wonach Regelbeurteilungen auch auf Anforderung der obersten Dienstbehörde (d.h. des HMdJ) erfolgen können. Es ist doch aber gerade Wesen einer Regelbeurteilung, dass es hierfür keines Anlasses oder Anforderung bedarf. Oder möchte die Verordnungsgeberin hier regelhaft ihr nicht genehme Richter:innen überprüfen lassen?

 

Zu § 4 des VO-Entw.:

Nach § 4 Abs. 1 Nr. 2 VO-Entw. soll vor einem vollständigen mindestens sechsmonatigen Wechsel der Dienststelle eine Beurteilung stattfinden. Dies betrifft v.a. die Erprobungsabordnungen im Sinne von Anlage 1  Abschnitt 2 des VO-Entw.. Hinzu kommt dann eine erneute Beurteilung zum Ende einer Abordnung. Die Beurteilung vor der Abordnung ist aber meist gar nicht praktikabel, da Abordnungsentscheidungen in der Praxis sehr schnell getroffen werden müssen und dann z.B. gar keine Zeit mehr für Besuche der Beurteilenden in Verhandlungen möglich ist. Darüber hinaus führt die Vorabbeurteilung auch zu keinem Erkenntnisgewinn, sondern bloß zu einem erheblichen Verwaltungsaufwand. Die Möglichkeit, eine Abordnung wahrzunehmen, ist nach anderen Kriterien zu bemessen als nach einer Vorbeurteilung. Was passiert, wenn die Beurteilung vor der Abordnung zu keinem „guten“ Ergebnis führt? Wird die Abordnung dann vom Beurteilenden „versagt“?

In § 4 Abs. 1 Nr. 4b) und Nr. 5 VO-Entw. soll eine antragsunabhängige Anlassbeurteilung drei Jahre nach einer über 12 Monate langen Abwesenheit vom richterlichen oder staatsanwaltlichen Dienst stattfinden. Der Sinn erschließt sich nicht. Es gibt doch keine Vermutung dafür, dass ein:e Staatsanwält:in oder ein:e Richter:in z.B. nach einer längeren Elternzeit nicht mehr „geeignet“ wäre. Was wäre denn die Folge, wenn die Beurteilung zu einem nicht so positiven Ergebnis führen würde?

Ebenso nicht nachvollziehbar ist die antragsunabhängige (!) Pflicht zur Beurteilung vor Antritt einer länger als 12 Monate dauernden sonstigen Beurlaubung oder Freistellung in § 4 Abs. 1 Nr. 5 VO-Entw.. Auch hier erschließt sich der Sinn nicht: Muss sich ein:e Staatsanwält:in oder ein:e Richter:in erst die Beurlaubung „verdienen“? Der von der Exekutiven intendierte Erkenntnisgewinn liegt in diesen Fällen wohl ausschließlich darin, dass die oder der zu Beurteilende dann nach § 7 Abs. 3 HRiG in einem anderen Richteramt desselben Gerichtszweiges verwendet werden könnte. So könnten Richter:innen „kaltgestellt“ werden, wie z.B. in jüngerer Geschichte in Polen ganz bewusst durch die Exekutive geschehen.

Die in § 4 Abs. 1 Nr. 7 VO-Entw. vorgesehene Möglichkeit, ohne Angabe eines weiteren Grundes allein aufgrund des Willens der obersten Dienstbehörde eine Anlassbeurteilung zu veranlassen, stellt einen massiven Eingriff der Exekutive in die Judikative dar (siehe schon oben zu den Regelbeurteilungen). So kann nach eigenem Gutdünken einer:s Vertreter:in des HMdJ jederzeit und ohne weitere Voraussetzungen eine Kontrolle und v.a. Bewertung der richterlichen Tätigkeit stattfinden (vgl. hierzu schon oben zu § 3 des VO-Entw.). Wenn dies dann noch dadurch flankiert wird, anlasslos Einsichtnahme in Verfahrensakten zu nehmen (vgl. § 8 Abs. 2 Nr. 1 VO-Entw.) oder individuelle Bestands- und Erledigungszahlen einzuholen (vgl. § 8 Abs. 2 Nr. 3 VO-Entw.), wäre dies nichts anderes als eine Innenrevision der individuellen staatsanwaltschaftlichen und richterlichen Tätigkeit durch die Exekutive. Der Verordnungsgeber verkennt offensichtlich, dass es in Disziplinarsachen nach § 60 HRiG ja weiterhin bei der Möglichkeit bleibt, individuelles Fehlverhalten zu prüfen und ggf. zu ahnden. Dort ist das Verfahren nach §§ 23ff HessDisziplinarG jedoch weitaus transparenter gestaltet als die im hiesigen Entwurf gemachten Vorgaben für die Beurteilungen. Die anlasslose Beurteilung muss als größtes Einfallstor für eine exekutive Kontrolle der Judikative daher komplett gestrichen werden.

 

Zu § 5 des VO-Entw.:

Bei der Bezugnahme auf frühere Beurteilungen in § 5 Abs. 2 Satz 1 VO-Entw. sollte der Zeitraum des Zurückliegens der letzten Beurteilung bei einer Anlassbeurteilung auf drei Jahre verlängert werden. Was eine „Eignungsaussage“ sein soll, ist weder definiert noch ist klar, wer diese Eignungsaussage trifft (die Bezugnahme auf § 6 VO-Entw. fehlt hier).

 

Zu § 6 des VO-Entw.:

Es darf gehofft werden, dass bei vollständigen Abordnungen die Beurteilungsbefugnis nach § 6 Abs. 1 Satz 2 VO-Entw. nicht nur auf „Behörden“ übergeht, sondern auch auf „Gerichte“. Dieser Passus zeigt deutlich das antiquierte Beamtenverständnis des Verordnungsgebers bei der Beurteilung von Personen in der unabhängigen Justiz (i.Ü. auch in § 4 Abs. 1 Nr. 2 VO-Entw., wo auch nur von einer „Beschäftigungsbehörde“ und nicht von einem „Gericht“ die Rede ist).

 

Zu § 7 des VO-Entw.:

Die Überbeurteilungen sollten nur auf Antrag der zu beurteilenden Person möglich sein, und dann im Sinne eines wirklichen Vier-Augen-Prinzips durch eine dritte Stelle stattfinden (z.B. durch eine andere Gerichtsleitung im gleichen Gerichtszweig oder durch eine andere Staatsanwaltschaft). Ansonsten geht § 7 VO-Entw. häufig tatsächlich ins Leere, da bei Facherprobungen zum OLG/VGH/Generalstaatsanwaltschaft/etc. denklogisch keine Überbeurteilung möglich wäre (die Überbeurteilung müsste dann ja durch die/den Erstbeurteiler:in selbst vorgenommen werden). Auch ist nicht geregelt, welche/r Dienstherr:in für etwaige Überbeurteilungen bei Verwaltungserprobungen zuständig wäre. In den meisten Fälle wäre das Ergebnis einer Überbeurteilung – sollte § 7 des VO-Entw. in Kraft treten – von vorneherein absehbar, da die/der Präsident:in des OLG/VGH/Generalstaatsanwält:in/etc. sich wohl nur sehr selten gegen ein Plazet der Verwaltungsbehörde stellen würde. Schließlich ist auch völlig unklar, wie der/die Präsident:in /Generalstaatsanwält:in von der Erstbeurteilung erfahren würde. Denn eine proaktive Übersendungsmöglichkeit einer Erstbeurteilung an das nächsthöhere Gericht oder an die Generalstaatsanwaltschaft sieht der Verordnungsentwurf nicht vor. § 14 Abs. 1 des VO-Entw. lässt nur die Übersendung an die „oberste Dienstbehörde“ – also das HMdJ – zu.

 

Zu § 8 des VO-Entw.:

Die Einsichtnahme in „festgestellte Eingangs und Erledigungszahlen“ (vgl. § 8 Abs. 2 Nr. 3 VO-Entw.) sollte nicht erlaubt sein bzw. keine Grundlage für die Beurteilung der Leistungsfähigkeit darstellen. Zwar nennt das Basisprofil als erste Grundanforderung die „Leistungsfähigkeit und bereitschaft, insbesondere Arbeitsmenge…“. Aber zum einen ist dies nur eine von sehr vielen anderen Anforderungen, zweitens ist dies je nach Tätigkeitsfeld auch nicht vergleichbar mit anderen „Leistungen“ in anderen Rechtsgebieten und drittens sollte es ganz prinzipiell kein Kriterium für die Arbeitsgüte sein, ob und in welchem Maßstab Verfahren schnell erledigt werden.

Erst bei grobem Überschreiten des durchschnittlichen Arbeitspensums darf die Dienstaufsicht eingreifen, dann aber nicht mittels einer Beurteilung, sondern mittels einer Maßnahme nach § 26 Abs. 2 DRiG (vgl. ausführlich: DienstG beim LG Karlsruhe, Urteil v. 04.12.2012  RDG 7/12; DienstGH beim OLG Stuttgart, Urteil v. 17.04.21015  DGH 3/13; BGH (Dienstgericht des Bundes), Urteil v. 07.09.2017  RiZ (R) 3/15).

Die allgemeinen Bestands und Erledigungszahlen der Justiz werden wiederum jährlich veröffentlicht und sollten für eine ausreichende Ausstattung der Justiz eine Rolle spielen. Dass die Exekutive und die Legislative hier seit Jahren nicht ausreichend tätig werden, steht auf einem anderen Blatt. Die Verantwortung hierfür darf aber nicht über den Umweg der individuellen Gängelung der Richterschaft über Beurteilungen erfolgen.

 

Zu § 9 des VO-Entw.:

In der Praxis spielen vorbereitende Stellungnahmen bei der Beurteilung eine große Rolle und stellen in größeren Gerichten und Direktorialamtsgerichten häufig die einzige Grundlage für die dienstlichen Beurteilungen dar. Tatsächlich werden die vorbereitenden Stellungnahmen in aller Regel Eins zu Eins für die dienstliche Beurteillungen verwendet mit dem einzigen Unterschied, dass der oder die unmittelbare Dienstvorgesetzte die Beurteilung dann in eine „Punkteskala“ eingibt und unterschreibt. Problematisch ist dabei, dass die vorbereitenden Stellungnahmen aber vor der Eröffnung der Beurteilung gerade nicht eingesehen werden können oder der zu beurteilenden Person bekannt gemacht werden, oder diese hierzu auch nur angehört wird. Die Kolleg:innen erfahren nach dem VO-Entw. erst mit der Bekanntmachung zwei Tage vor der Eröffnung der Beurteilung (nun § 12 VO-Entw.) mittelbar von den Darlegungen in vorbereitenden Stellungnahmen und können sich zu diesem Zeitpunkt gegenüber dem „Dritten“ im Sinne von § 9 VO-Entw. nicht mehr ausreichend mit Gegenvorstelllungen oder Ergänzungen äußern. Dabei hilft auch nicht die Anhörungsmöglichkeit in § 10 VO-Entw. weiter, da dann die vorbereitende Stellungnahme schon erstellt worden ist und es allein in der Entscheidungsmacht der beurteilenden Person liegt, ob und welche Inhalte aus den vorbereitenden Stellungnahme Eingang in die Beurteilung finden (vgl. § 16 VO-Entw.). Auchdie Möglichkeit, im Nachhinein in die vorbereitenden Stellungnahmen und Beurteilungsbeiträge Einsicht zu nehmen (vgl. §14 Abs. 3 VO-Entw.) genügt nicht, da man zu diesem Zeitpunkt keine Einwände oder Missverständnisse mehr aufklären kann.

Es ist daher zwingend erforderlich, dass auch die Beurteilungsbeiträge und die vorbereitenden Stellungnahmen den zu beurteilenden Personen vor der Eröffnung der Beurteilung zur Verfügung gestellt werden und sie hierzu in Anwesenheit des „Dritten“ angehört werden.

 

Zu § 10 des VO-Entw.:

Die Möglichkeit der Äußerung „zu Gesichtspunkten“, „die die dienstliche Beurteilung beeinflussen können“ (Anhörung) ist viel zu unbestimmt. Auch die Ausgestaltung als „Soll“-Vorschrift ist unverständlich, da die Anhörung so allein nach der Entscheidung der/des Dienstvorgesetzten ganz unterbleiben kann. Auch im Übrigen liegt es nach dem VO-Entw. allein im Gutdünken der/des Dienstvorgesetzten, welche Gesichtspunkte die dienstliche Beurteilung beeinflussen (können). Die zu beurteilende Person erhält nach dem VO-Entw. dann erst zwei Tage vor der Eröffnung Kenntnis vom Ergebnis.

Viel entscheidender wäre es, eine Pflicht zur Dokumentation des Inhalts der Anhörungen nach § 10 VO-Entw. und eine Möglichkeit der Beteiligung von Richterräten vorzusehen. Das aktuell pressewirksame Verfahren betreffend die Besetzung des Präsidentenpostens des OVG Münster zeigt augenscheinlich die Bedeutung der Dokumentation von Anhörungen vor der Erstellung von Beurteilungen. Ansonsten werden auch in Hessen weiterhin Beurteilungen im Hinterzimmer stattfinden. Aus diesem Grund wäre auch eine Anwesenheit eines Richterrats-Mitglieds während dieser Anhörungen wünschenswert, falls die/der zu Beurteilende dies wünscht.

 

Zu § 12 des VO-Entw.:

Die Zurverfügungstellung des Entwurfs der dienstlichen Beurteilung vor der Eröffnung ist mit zwei Tagen viel zu kurz bemessen; mindestens eine Woche erscheint zweckdienlich. Andere Bundesländer sehen hier viel längere Zeiträume vor (z.B. Baden-Württemberg mit bis zu zwei Wochen). Nur diese Zeiträume ermöglichen eine ausreichende Auseinandersetzung mit den Ergebnissen der Beurteilung.

 

Zu § 13 des VO-Entw.:

Um der Gefahr von „Hinterzimmer-Gesprächen“ entgegenzuwirken, fehlt die Beteiligung von Richterräten bei der Eröffnung und Besprechung der dienstlichen Beurteilung (siehe hierzu schon oben).

 

Zur Anlage 1, Abschnitt 2 des VO-Entw.

Es ist zu kritisieren, dass Hessen nach wie vor den Weg einschlägt, als Grundanforderung für die Besetzung einer Stelle in einer Gerichts oder Behördenleitung (ab R2-Besoldung) eine Verwaltungsabordnung und – falls dies nicht erfolgte – neben einer Fachabordnung darüber hinaus noch eine „kleine Verwaltungsabordnung“ zu fordern. Wollen Kolleg:innen diesen Weg gehen, führt dies schon jetzt zu einer zahlenmäßig hohen Anzahl von Personen in der R-Besoldung in die (meist) ministeriale Exekutive, in das JPA und in die IT-Stelle der hessischen Justiz (welche nun auch noch als Regel-Verwaltungsabordnung im VO-Entw. vorgesehen ist). Tatsächlich dient dieses starre System nicht zu wertschätzenden Beurteilungen, sondern allein der Behebung des Personalmangels in den Verwaltungsbehörden und im HMdJ. Die hessische Judikative muss dies seit Jahren mit Sonder- und Dauervertretungen auffangen, da die Planstellen an den Gerichten nach wie vor bei den abordnenden Gerichten oder abordnenden Staatsanwaltschaften gebunden sind. Auch führt dies zu einer Verzerrung der Pebb§y-Zahlen, da je nach Zeitpunkt der „Versetzung zur Abordnung“ die Kolleg:innen weiter dem Gericht / der Staatsanwaltschaft als angehörig angesehen und berücksichtigt werden.

Zwar können Personen eine Verwaltungserprobung durch die Tätigkeit als Präsidialrichter:innen vermeiden. Diese Möglichkeit haben aber nur wenige, da zum einen nur einige Präsidialrichter:innenStellen mit einem Verwaltungsanteil von über 50% in der hessischen Justiz vorhanden sind, und zum anderen die Rolle als Präsidialrichter:in allein aufgrund der Entscheidung des/der jeweiligen Präsident:in ergeht, welche/r dann in der Folge auch selbst die Beurteilung schreibt. Auch hier ist die Gefahr von Vorabsprachen vorherbestimmt und schließt viele Kolleg:innen von vorneherein aus.

In tatsächlicher Hinsicht treffen aber auch nur die wenigsten Abordnungsstellen bei den Verwaltungserprobungen und den kleinen Verwaltungsabordnungen wirkliche Aussagen über die Eignung zu einer Leitungsfunktion. Denn als wesentlichen Unterschied zu sonstigen R2+-Stellen in der spruchrichterlichen Tätigkeit oder als weitere:r aufsichtsführende:r Richter:in oder als Abteilungsleiter:innen in den Staatsanwaltschaften erfordern die R2+-Stellen mit Leitungsfunktion eine „Führungskompetenz“. Gerade eine solche erlernt oder erprobt man aber gerade nicht durch die Einbindung in eine ministeriale Struktur mit Weisungsabhängigkeiten und erst recht nicht bei einer Tätigkeit in der IT-Stelle der hessischen Justiz, im JPA und auch nicht im BMJ. Selbst Kenntnisse im öffentlichen Dienstrecht (als Grundanforderungen nach 6.1, 7.1) erwirbt oder erprobt man nur in den allerwenigsten Positionen durch eine Verwaltungsabordnung.

Bei der IT-Stelle lernt man tiefergehend Organisationsfähigkeiten, sowie „Digitale Kompetenz und Offenheit gegenüber technologischen Innovationen“. Erstaunlicherweise sind das aber keine Kompetenzen, welche für die Leitungsfunktion in einem Gericht oder einer Staatsanwaltschaft qualifizieren, sondern sie sind Teil des Basisprofils, was von jeder/m (Probe-)Richter:in/Staatsanwält:in als Grundanforderung gewünscht wird.

 

Fazit:

• Hessen sollte den Weg anderer Länder der Europäischen Union gehen und echte Personalsenate nach österreichischem Vorbild einführen. Nur solche Gremien können halbwegs objektivierbare Beurteilungenfür ihre Kolleg:innen abgeben.
• Selbst wenn dieser Schritt nicht gegangen wird, sollte Hessen wenigstens das starre System der Grundanforderungen mit den zwingenden Erprobungsabordnungen aufgeben. Die Erprobungsabordnungen könnten auch einfach eines von vielen weichen und harten Kriterien sein, welche in die Gesamtabwägung zur Endbewertung eingehen. Als Conditio sine qua non für die Bewerbung für eine R2-Stelle mit Leitungsfunktion ist dies aus den oben genannten Gründen weder zweckmäßig noch gerecht im Sinne einer echten Gleichbehandlung aller Kolleginnen und Kollegen.
• Hessen sollte die viel zu starken Möglichkeiten der Einflussnahme der Exekutiven in die Judikative schmälern bzw. ganz aufheben. Der Verordnungsentwurf führt genau zum Gegenteil. Wir wissen nicht, welche Personen welcher politischen Couleur in Zukunft ministeriale Verantwortung im HMdJ bekommen werden.

 

Die Neue Richter*innen Vereinigung (NRV) – Landesverband Hessen –