Änderung des Landesbeamtenversorgungsgesetzes (LBeamtVG) – Stellungnahme zum Gesetzentwurf

Vorbemerkung:

Die NRV begrüßt eine Vielzahl der in dem Entwurf zur Änderung des Landesbeamtenversorgungsgesetzes und zur Änderung weiterer Vorschriften formulierten Regelungen, dennoch gibt der vorliegende Entwurf im Übrigen Anlass zu Kritik und bedarf daher einer weitergehenden Anpassung. In der vorliegenden Form genügen insbesondere die nunmehr beabsichtigten Änderungen des § 38a BBesG BE nicht den seit Jahren in der Diskussion befindlichen Anforderungen an eine großzügige Anerkennung hauptberuflicher Vorzeiten und der Diskriminierung insbesondere juristischer Tätigkeiten  nach bestandener erster Staatsprüfung und vor dem Erwerb der Befähigung zum Richteramt.

Im Einzelnen:

1.

Soweit der Gesetzesentwurf Änderungen des Landesbeamtenversorgungsgesetzes in § 31 Abs. 2, Abs. 6 LBeamtVG, § 3 Abs. 2 BlnHeilvfV und Änderungen des § 28 Abs. 1 S. 1 Nr. 2, Abs. 2 Nr. 4 BBesG BE sowie die Gewährung einer allgemeinen Stellenzulage für beamtete Dienstkräfte des Amtsanwaltsdienstes in den Besoldungsgruppen A12 und A13 vorsieht, werden diese vollumfänglich begrüßt.

2.

Eine Erweiterung und vereinfachte Anwendung des § 29 Abs. 2 Nr. 1 BBesG BE sowie die Ergänzungen in § 28 BBesG BE werden grundsätzlich begrüßt, wenngleich die nachfolgenden Einwendungen erhoben werden, die vor dem Erlass des Gesetzes berücksichtigt werden sollten:

Einer gesetzlichen Definition der Kriterien “Förderlichkeit”, “Hauptberuflichkeit” und „Gleichwertigkeit“ in § 28 BBesG BE ist grundsätzlich beizupflichten, dennoch zieht der Gesetzgeber hieraus nicht die notwendigen Schlüsse für eine Änderung des § 38a Abs. 1 Nr. 1 bis 3 BBesG BE dahingehend, dass auch juristische hauptberufliche Tätigkeiten, die nach der abgeschlossenen ersten juristischen Staatsprüfung und vor dem Erwerb der Befähigung zum Richteramt ausgeübt wurden, als Erfahrungszeit anzuerkennen sind.

Die unterbliebene Änderung des § 38a Abs. 1 BBesG BE ist mit Blick auf die Anerkennung solcher Erfahrungszeiten (wie insbesondere juristischer Tätigkeiten bei einem öffentlich-rechtlichen Dienstherren, etwa als wissenschaftliche Mitarbeiter*in) zu kritisieren, da sie diese Berufsanfänger*innen weiterhin in ihren Rechten aus Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. § 10 VvB und Art. 33 Abs. 5 GG verletzt und dem Sinn und Zweck der Neuregelung der Beamtenbesoldung – tatsächlich erworbene Berufserfahrung anzuerkennen – zuwiderläuft.

So werden bei der aktuellen Fassung der Norm und ihrer Auslegung und Anwendung durch das Land Berlin weiterhin Richter*innen, die zwischen erster und zweiter juristischer Staatsprüfung juristisch tätig waren, keine Erfahrungszeiten anerkannt. Hierdurch werden diese sowohl im Vergleich zu den übrigen Landesbeamt*innen als auch ihren Kolleg*innen, die in “nicht klassisch juristischen” Tätigkeiten vor der Befähigung zum Richteramt tätig waren, und denjenigen, die nach der Befähigung zum Richteramt juristisch tätig waren, ohne sachlichen Grund ungleich behandelt.

Das Land Berlin nimmt hier eine Sonderstellung ein, indem es als einziges Bundesland die Anerkennung von Erfahrungszeiten solcher Vortätigkeiten generell ausschließt, was mit Blick auf die Konkurrenzfähigkeit und Gewinnung der besten Bewerber*innen für die Berliner Justiz nicht zielführend erscheint.

Dies soll im Einzelnen am Beispiel der Tätigkeit als wissenschaftliche*r Mitarbeiter*in dargestellt werden (vgl. dazu die entsprechenden Klageverfahren vor dem Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg zu den Az. OVG 4 B 39/24 und OVG 4 B 40/24).

a.  Sinn und Zweck des neu geregelten BBesG BE

Die besoldungsrechtliche erstmalige Stufenfestsetzung wurde nach einem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts neu geregelt, nach welchem das zuvor geltende, an das Lebensalter anknüpfende System jüngere Kollegen, die im Vergleich zu gleichalten oder älteren Kollegen bereits mehr Berufserfahrung erworben hatten, rechtswidrig unter Verstoß gegen § 7 Abs. 1 AGG aufgrund ihres jungen Alters diskriminierte (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Oktober 2014 – 2 C 6/13 – juris, Rn. 14 ff.).

Der Gesetzgeber wollte daraufhin mit § 38a Abs. 1 Nr. 1 BBesG BE sicherstellen, dass die gesammelte tatsächliche Berufserfahrung für die Festlegung der Besoldungsstufe bestimmend ist und nicht das Lebensalter. Da Erfahrung nicht allein aus einem höheren Lebensalter resultiert, sondern vor allem aus einer konkreten beruflichen Tätigkeit erwächst, sollte der Anknüpfungspunkt für den Besoldungseinstieg und die weitere Besoldungsentwicklung nicht mehr, wie bisher, das lebensalterabhängige Besoldungsdienstalter, sondern die tatsächliche Berufserfahrung sein (vgl. Rundschreiben I Nr. 100/2011 der Senatsverwaltung für Inneres und Sport, S. 19 f.; Abgh.- Drs. 16/4078, S. 2).

Das BBesG BE sollte außerdem ein Anreizsystem für künftige jüngere Mitarbeitende bieten und die Wettbewerbsfähigkeit des öffentlichen Dienstes des Landes Berlin erhalten und insbesondere besonders geeignete Bewerber*innen für das Land gewinnen (vgl. Abgh.-Drs. 16/4078, S. 28).

Für Richter*innen wurde mit § 38a BBesG BE eine von den für Landesbeamt*innen geltenden §§ 28 ff. BBesG BE abweichende Regelung geschaffen, die jedoch aus der Vorschrift des § 28 BBesG (die der des § 28 BBesG BE entspricht) hervorgeht. Dies sollte ausgleichen, dass es im richterlichen Dienst an einer der Besoldungsordnung A entsprechenden Beförderungslaufbahn fehlt (vgl. Abgh.-Drs. 16/4078, S. 38). Außerdem sollte die richterliche Unabhängigkeit nicht durch einen zu großen Ermessensspielraum der Verwaltung bei der Entscheidung über den Umfang der als Erfahrungszeiten anerkennungsfähigen Zeiten eingeschränkt werden. Im Interesse der Konkurrenzfähigkeit des Landes Berlin hinsichtlich der Gewinnung überdurchschnittlich geeigneter Bewerber sollte aufgrund § 38a BBesG BE eine relativ großzügige Anerkennung von Vorerfahrungszeiten gewährt werden (vgl. Abgh.-Drs. 16/4078, S. 40).

b.  Ungleichbehandlung zu den anderen Landesbeamt*innen

Mit Blick auf die übrigen Berliner Landesbeamt*innen stellt es sich als nicht zu rechtfertigende Ungleichbehandlung dar, dass die Tätigkeit als wissenschaftliche Mitarbeiter*in an einer Universität vor dem Erwerb der Befähigung zum Richteramt nach § 28 Abs. 1 Nr. 1 BBesG BE anerkannt wird, nach § 38a Abs. 1 BBesG BE jedoch nicht. Hierin liegt eine Verletzung des nach Art. 33 Abs. 5 GG gegebenen grundrechtsähnlichen Anspruchs auf Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des richterlichen Amtsrechts durch den Gesetzgeber.

Nach der Neuregelung des § 28 BBesG BE soll eine Tätigkeit gleichwertig sein, soweit sie unabhängig von der Zuordnung zum Einstiegsamt nach ihrer Wertigkeit mindestens einer Tätigkeit innerhalb der jeweiligen Laufbahngruppe entspricht.

Eine juristische Vortätigkeit bei einem öffentlich-rechtlichen Dienstherrn in der Entgeltstufe 13 wie die wissenschaftlicher Mitarbeiter*innen an einer Universität stellt hiernach eine gleichwertige Tätigkeit dar. Denn sie setzt ein abgeschlossenes Hochschulstudium voraus und die Vergütung entspricht mit E13 der Einstiegsbesoldung A13.

Eine besoldungsrechtliche Ungleichbehandlung der Richter*innen gegenüber den Beamten*innen setzt aber voraus und ist nur dann nicht zu beanstanden, wenn und soweit der Gesetzgeber das Ziel verfolgt, besoldungsrechtlich der Eigenart des Richteramts gerecht zu werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Januar 1981 – 2 BvR 401/76 –, BVerfGE 55, 372-397, Rn. 28 m.w.N.). Es liegt nur insoweit in der Gestaltungsfreiheit des Besoldungsgesetzgebers, angemessene Relationen zwischen Beamten- und Richterbesoldung festzulegen, als dies den Unterschieden und Besonderheiten der Besoldungsordnungen geschuldet ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Januar 1981 – 2 BvR 401/76 –, BVerfGE 55, 372-397, Rn. 45).

Die unter a. dargestellten Besonderheiten des Richteramtes, die laut Gesetzesbegründung Grund für die von § 28 BBesG BE abweichende Regelung für Richter*innen sind, stehen aber in keinem Zusammenhang für den Ausschluss der Anerkennung von Erfahrungszeiten als wissenschaftliche Mitarbeiter*in an einer Universität vor dem Erwerb der Befähigung zum Richteramt bei Richter*innen im Gegensatz zu Landesbeamt*innen.

c.  Ungleichbehandlung zu Richter*innen mit anderer beruflicher Vortätigkeit vor der Befähigung zum Richteramt (§ 38a Abs. 1 Nr. 3 BBesG BE)

Weiterhin besteht eine nicht zu rechtfertigende Ungleichbehandlung zur wesentlich gleichen Personengruppe der Richter*innen mit anderer beruflicher Vortätigkeit vor der Befähigung zum Richteramt, bei welcher förderliche Erfahrungen und Kenntnisse erworben werden konnten, denen nach § 38a Abs. 1 Nr. 3 BBesG BE ihre Erfahrungszeiten anerkannt werden.

Denn beide Gruppen konnten während ihrer Vortätigkeit i.S.d. Vorschrift förderliche Erfahrungen oder Kenntnisse erwerben. Warum eine solche förderliche Vorerfahrung einmal anerkennenswert sein soll und einmal nicht, erschließt sich nicht. Hier kann auch nicht auf die fehlende Befähigung zum Richteramt als generell-abstraktes Abgrenzungskriterium verwiesen werden, weil der Gesetzgeber den Anwendungsbereich in Nr. 3 bewusst darüber hinaus geöffnet hat und diese gerade nicht voraussetzt.

Förderliche Zeiten sollen nunmehr nach der Neuregelung des § 28 BBesG BE hauptberufliche Tätigkeiten sein, bei deren Ausübung Kenntnisse, Fertigkeiten und Erfahrungen erworbenen wurden, die in sachlichem Zusammenhang zu den Anforderungen des konkret zu besetzenden Dienstpostens sowie zu anderen Dienstposten der Laufbahngruppe stehen, auf die die beamtete Dienstkraft zukünftig wechseln könnte.

Übertragen auf die Regelung des § 38a BBesG BE würde dies bedeuten, dass es sich bei der Tätigkeit als wissenschaftliche(r) Mitarbeiter*in an einer Universität um eine förderliche Tätigkeit im Sinne des § 38a Abs. 1 Nr. 3 BBesG BE handelt. Denn die juristische Forschung und Lehre des materiellen und prozessualen Rechts steht unbestreitbar in sachlichem Zusammenhang zu den Anforderungen an das Amt von Richter*innen und Staatsanwält*innen.

Doch auch nach der bisherigen Rechtsprechung zu § 38a BBesG BE sind Tätigkeiten förderlich im Sinne dieses Gesetzes, wenn sie für die Dienstausübung nützlich sind, d.h. wenn diese entweder erst aufgrund der früher gewonnen Fähigkeiten und Erfahrungen ermöglicht oder wenn sie jedenfalls erleichtert und verbessert wird (BVerwG, Urt. v. 14. März 2002 – 2 C 4/01 -, juris Rn. 13). Es komme insbesondere darauf an, ob der auf die Vortätigkeit zurückzuführende Zugewinn an juristischen Fachkenntnissen zu den Fällen des § 38a Abs. 1 Nrn. 1, 2 und 3 Alt. 1 BBesG BE vergleichbar sei (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. September 2016 – 2 C 29/15 -, Rn. 21, juris). Dabei ist der Maßstab nicht der tatsächliche Erwerb der Erkenntnisse, sondern lediglich die konkrete Möglichkeit deren Erwerbs.

Dass es sich bei der Tätigkeit als wissenschaftliche(r) Mitarbeiter*in an einer Universität bereits grundsätzlich um eine förderliche Tätigkeit im Sinne des § 38a Abs. 1 Nr. 3 BBesG BE handelt, ergibt sich schon aus der gesetzgeberischen Entscheidung, wonach die Aufnahme einer „beruflichen juristischen Tätigkeit im Dienst eines öffentlich-rechtlichen Dienstherren“ nach § 38a Abs. 1 Nr. 1 BBesG BE zum Erwerb von relevanter und damit berücksichtigungsfähiger Berufserfahrung führt. Denn die Tätigkeit einer wissenschaftlichen Mitarbeiterin an einer Universität unterscheidet sich nicht danach, ob sie vor oder nach der zweiten juristischen Staatsprüfung ausgeübt wird. Hiervon geht auch die dem § 38a BBesG BE historisch zugrundeliegende Norm des § 28 Abs. 1 Nr. 1 BBesG BE für im Dienst der Landesverwaltung stehende Volljuristen sowie die Regelungen über die Besoldung der Richter*innen aller anderen Bundesländer und des Bundes aus.

Auch im Konkreten ist mit der Tätigkeit als wissenschaftliche Mitarbeiter*in ein erheblicher Zugewinn an juristischen Fachkenntnissen verbunden, beinhaltet die Tätigkeit doch gerade die juristische Forschung und Lehre. Schließlich ist auch mit Blick auf die praktische Rechtsanwendung das jeweilige Verfahrensrecht des Bürgerlichen Rechts, des Strafrechts und des Öffentlichen Rechts nach § 5a Abs. 2 DRiG ebenso Pflichtstoff wie das materielle Recht, sodass die Kenntnisse im juristischen Vorbereitungsdienst lediglich vertieft werden, aber ihre Grundlagen vielmehr bereits im Studium erworben und somit im Rahmen der Tätigkeit als wissenschaftlicher Mitarbeiter, auch vor dem Erwerb der Befähigung zum Richteramt, eingesetzt werden können.

Weiterhin soll die Vortätigkeit neben der fachlichen Kompetenz gerade Fähigkeiten wie Lösung und Ausgleich von Konfliktsituationen, Flexibilität, Leistungsbereitschaft, Konflikt- und Entscheidungsbereitschaft sowie insbesondere für die Tätigkeit im Spruchkörper Teamfähigkeit und kollegiale Beratungskultur fördern. Die sozialen Fähigkeiten im Sinne des § 9 Nr. 4 DRiG stehen mithin ebenso im Vordergrund wie die juristischen Fachkenntnisse. Diese Fähigkeiten orientieren sich aber nicht an den juristischen Fachkenntnissen, sondern sind von diesen unabhängig und durch den Charakter und die Einstellung der jeweiligen Person geprägt, sodass eine unterschiedliche Bewertung, abhängig von dem Erwerb der Befähigung zum Richteramt, nicht angemessen ist.

d.   Ungleichbehandlung zu Richter*innen mit juristischer beruflicher Vortätigkeit vor der Befähigung zum Richteramt (§ 38a Abs. 1 Nr. 1 BBesG BE)

Schließlich besteht ohne eine Änderung des § 38a BBesG BE auch eine Ungleichbehandlung zur wesentlich gleichen Personengruppe der Richter*innen mit juristischer beruflicher Vortätigkeit vor der Befähigung zum Richteramt, deren Vorerfahrung nach § 38a Abs. 1 Nr. 1 BBesG BE anerkannt wird.

Denn die Tätigkeit wissenschaftlicher Mitarbeiter*innen an einer Universität unterscheidet sich nicht danach, ob sie vor oder nach der Befähigung zum Richteramt ausgeübt wird. Sie setzt ein abgeschlossenes Hochschulstudium voraus, welches bereits die bestandene erste juristische Staatsprüfung darstellt, nicht aber die Befähigung zum Richteramt. Gegenstand der Tätigkeit sind Forschung und Lehre, welche Bestandteil des juristischen Studiums sind, nicht aber des Referendariats. Die gewonnene Berufserfahrung unterscheidet sich daher zwangsläufig nicht abstrakt danach, ob diese Tätigkeit zwischen erster und zweiter juristischer Staatsprüfung oder danach ausgeübt worden ist. Aus diesem Grund differenziert auch kein anderes Bundesland und auch der Bund bei der Anerkennung von Erfahrungszeiten nicht danach, ob diese Tätigkeit vor oder nach der Befähigung zum Richteramt ausgeübt worden ist.

Zusammenfassend ist aus Sicht der NRV daher eine umfassende Anerkennung von Erfahrungszeiten aus juristischen Vortätigkeiten nach abgeschlossener erster juristischer Staatsprüfung im Gleichlauf zur Regelung für die Berliner Landesbeamt*innen und den Regelungen der übrigen Bundesländer und des Bundes erforderlich. Denn dies entspricht dem Sinn und Zweck des BBesG BE – tatsächlich gewonnene förderliche Vorerfahrung großzügig anzuerkennen und leistungsstarke Bewerber*innen für die Berliner Justiz zu gewinnen – und nur so kann eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung der Richter*innen und Staatsanwält*innen zu den Berliner Landesbeamt*innen und der Staatsanwält*innen und Richter*innen untereinander beseitigt werden.

Für den Landesverband Berlin-Brandenburg

Bei Rückfragen:

Marianne Krause / Sophie Straßer