03.12.2014 | Bundesvorstand

Stellungnahme

Stellungnahme zum Entwurf des Endgutachtens

Pebb§y-Fortschreibung 2014

Aufgrund der Kürze der zur Verfügung stehenden Zeit konnten wir uns noch nicht mit allen Details beschäftigen. Wir beschränken uns deshalb vorläufig und auf einige aus unserer Sicht im Moment wesentliche Punkte.

Ganz grundsätzlich sei aber bereits an dieser Stelle erwähnt, dass die Gutachter bedauerlicherweise den Einwand der Berufsverbände, dass die Arbeitsgeschwindigkeit in aller Regel auch von der Arbeitsbelastung abhängt, völlig unbeachtet gelassen. So erhebt der Gutachtenentwurf den (durchschnittlichen) Istzustand zum Sollzustand, ohne die Istzeiten auch nur im Ansatz zu hinterfragen.

Aber auch unabhängig von dieser grundlegenden methodischen Schwäche muss leider festgestellt werden, dass der Entwurf des Gutachtens in der vorliegenden Fassung aus Sicht der NRV nicht abnahmefähig ist.

  1. Es fehlen grundlegende Übersichten, die für eine weitere grobe Plausibilisierung der Zahlen unerlässlich sind.
  2. Die Veränderungen der Zahlen zwischen Vorentwurf und Entwurf sind oft nicht nachvollziehbar und erklärungsbedürftig.
  3. Die von PwC vorgenommenen Plausibilisierungen sind nicht ausreichend dargestellt und erläutert, um sie prüfen zu können. Einige Plausibilisierungen überzeugen noch nicht. Selbst wenn am 3.12.2014 noch Erläuterungen erfolgen sollten, müssten sie noch in die schriftliche Fassung aufgenommen werden.
  4. Die Fehlerfolgenanalyse ist unzureichend.
  5. Die grundsätzlichen Bedenken gegen das Erhebungsverfahren werden bestätigt.
  6. Hinweise
  7. Fazit

 

1. Der Entwurf des Gutachtens wählt eine Form der Darstellung, die von den üblichen Zusammenstellungen der Personalbedarfsberechnungen abweicht und die Lesbarkeit wie die Verständlichkeit gerade angesichts des Detailreichtums außerordentlich erschwert. Die Geschäfte werden nicht in der Reihenfolge der seit langem praktizierten Numerik dargestellt, sondern in einer sich nicht erschließenden Reihenfolge von Abteilungen.

Es werden die Zahlen für die Abteilungen, nicht aber für die Dienstgruppen zusammengefasst. Aus Sicht der NRV sollte sich PwC an den Üblichkeiten in der Justiz orientieren. In der Regel erfolgt die Personalbemessung und Verteilung sowohl zwischen den Gerichten als auch innerhalb der Gerichte im ersten Schritt dienstgruppenweise.

Zudem fehlt eine übersichtsweise Zusammenstellung der Veränderungen der Produkte und ein Vergleich Pebb§y alt – Pebb§y neu. Zwar ist die Veränderung des Produktkatalogs dem Gutachten vorgegeben worden. Im Anlageband findet sich auch eine Zusammenstellung. Diese ist aber sehr komplex. Es würde die Verständlichkeit deutlich erhöhen, wenn man ein einfache vierspaltige Darstellung als Zusammenfassung eingefügt hätte (Produkte alt – Basiszahl – Produkte neu – Basiszahl). Das hat deshalb besondere Bedeutung, weil es zu einer groben Plausibilisierung der Zahlen auch gehört, die Veränderungen der Basiszahlen betrachten und bewerten zu können.

2. Die im Gutachtenentwurf angegebene Basiszahlen weichen an vielen Stellen zum Teil ganz erheblich von den im Vorentwurf mitgeteilten Basiszahlen ab. Das zieht sich durch viele Produkte und betrifft alle Dienstgruppen. Es ist zu erkennen, dass zum Teil (wenn auch nicht immer) entweder die mitgeteilten Minuten oder die Bezugsgrößen geändert wurden. Ein mathema­tischer Zusammenhang zwischen den Zahlen lässt sich aber oft nicht feststellen. Die unter Kapitel H IV. und V. angegebenen Erklärungen betreffen nur einen kleinen Teil der Veränderungen.

3. Soweit im Kapitel H IV „abschließende Plausibilisierungen“ vorgenommen wurden, sind die dazu niedergelegten Erläuterungen nicht ausreichend. Exemplarisch sei auf folgende Punkte hingewiesen:

a.    Standardabweichung: Zwar ist die (hier wohl gemeinte „einfache“) Standardab­weichung eine mathematisch definierte Formel. Wichtig wäre es aber gewesen, die mathematischen Folgen und ggf. das Ausmaß der Abweichung anzugeben, wenn dadurch Korrekturen erfolgen. Eine Überschreitung der mathematischen Standardabweichung muss nicht zwangsläufig auch eine fachliche „Standardabweichung“ sein.

b.    Grobabgleich mit den Normarbeitszeiten: Auch hier ist das genaue Vorgehen von PwC, trotz des Verweises auf den Analyseband, nicht nachzuvollziehen. Von welcher „Normarbeitszeit“ wurde jeweils ausgegangen? Wurde berücksichtigt, dass diese in den einzelnen Ländern unterschiedlich ist? Wurden Teilzeit- und Vollzeitäquivalente berücksichtigt? Inwieweit wurden Überstunden und Mehrarbeit berücksichtigt? Wie wurden freie Dienstzeiten (immer bei Richter und Staatsanwälten, teilweise auch bei Rechtspflegern) beachtet? Wo genau wurde die Grenze gezogen, um eine Detailbetrachtung vorzunehmen?
Gerade an dieser Stelle ist darauf hinzuweisen, dass eine Berücksichtigung der Personalausstattung der Erhebungsdienststellen im Vergleich zum Personalbedarf (nach Pebb§y alt) wichtig wäre. Die Plausibilität aufgeschriebener „Mehrminuten“ hängt aus unserer Sicht ganz wesentlich von der Belastungssituation in einer Dienststelle ab.

c.    Abgleich Karten – Statistik: Auch hier wäre es erforderlich, das Ergebnis des Abgleichs im Einzelnen offen zu legen, wenn deswegen Korrekturen vorgenommen werden. Dieses Problem scheint ganz besonders die Geschäfte der Familiensachen – Richter – Amtsgerichte zu betreffen. Wenn tatsächlich wesentlich weniger Karten ausgefüllt worden sein sollten, als man aufgrund der Justizstatistik erwarten konnte, müsste dieses Problem zunächst offen gelegt und nach möglichen Ursachen gesucht werden. Ob es dann methodisch vertretbar ist, statt der rechnerischen Menge (Kap. B VI) die Zahlen der Justizstatistik zu verwenden, ist zumindest erläuterungsbedürftig. Es sind u.U. Alternativen zu diesem Vorgehen (Nacherhebung?) zu erwägen. Soweit die große Veränderung der Basiszahlen zwischen Vorentwurf und Entwurf auf diesem Problem beruhen sollte, zeigt das die Bedeutung dieser Frage. Jedenfalls muss die Entscheidung über das Vorgehen letztlich der Lenkungs­ausschuss treffen. Nur zur groben Plausibilisierung sei an dieser Stelle darauf hingewiesen, dass die mit den neuen Zahlen (auch wenn sich die Bezugsgröße etwas verbreitert hat) verbundene Personalbedarfsreduzierung überrascht (die vielen in Familiensachen eingetretenen Änderungen haben nach bisher einhelliger Ansicht, die Verfahren in der Summe aufwendiger gemacht). 

 

d.    Weitere Plausibilisierungen: Auch die weiteren auf den Seiten 103-105 beschriebenen Sachverhalte, die nach Ansicht von PwC zu einer Herausnahme von aufgeschriebenen Minuten geführt haben, sind so noch nicht zu überprüfen. Die dieser Einschätzung zugrunde liegenden Tatsachen sind in dem Gutachtenentwurf  nicht ausreichend dargestellt. Der Hinweis auf „unerklärliche Standardab­weichungen“, die „Einschätzung von PwC“, „ohne dass hierfür eine Sachverhaltsauf­klärung herbeigeführt werden konnte“, „eine Erklärung nicht geliefert werden konnte“ oder „von PwC die Deutung des Aufschreibungsergebnisses nicht als hinreichend erachtet“ wurde, ersetzt eine Begründung nicht.

Um entscheiden zu können, ob die Aufschreibungen

  • der Familienrichter/innen des OLG Celle,
  • der Mitglieder der Schwurgerichtskammern des OLG Koblenz
  • und der Zivilrichter/innen des Amtsgerichts Hannover,
  • der Service-Einheiten der Zivilabteilung des LG Chemnitz
  • und der Abteilungen für Zivilsachen, für Nachlasssachen und für Insolvenzsachen des AG Hannover
  • sowie der Mitarbeiter/innen des zentralen Mahngerichts in Uelzen,
  • einer Reihe von Staatsanwälten der Staatsanwaltschaft Kiel
  • der Service-Einheiten des Amtsgerichts Flensburg

tatsächlich unbrauchbar sind und damit unberücksichtigt bleiben müssen, bedarf es einer entsprechenden Prüfung durch den Lenkungsausschuss. Voraussetzung hierfür ist, dass die fraglichen Sachverhalte so konkret mitgeteilt werden, dass diesem Gremium eine eigenständige Prüfung möglich ist. So wird etwa hinsichtlich der Plausibilitätsprüfung anhand der Arbeitszeit der Service-Einheiten zu prüfen sein, ob nicht möglicherweise die auf den Karten dokumentierte Zeit richtig erfasst wurde, und der vermeintliche Fehler bei einer unvollständigen Erfassung der tatsächlichen Arbeitszeit (Kappung von Überstunden, Nichterfassung von Arbeitszeiten vor bzw. nach einer bestimmten Uhrzeit) liegen könnte. Auch wird zu prüfen sein, ob überplanmäßiger Arbeitseinsatz in Teilzeit arbeitender Richter/innen /Staats­anwälte/innen für eine nicht plausibel erscheinende Aufschreibung ursächlich sein könnte. In diesem Zusammenhang wird zudem der Frage nachzugehen sein, welche Auswirkung eine bisweilen willkürlich erscheinende Verteilung von Arbeitskraft­anteilen bei gemischten Referaten haben kann.

Zum Beispiel erscheint es der Neuen Richtervereinigung nicht logisch, dass bezogen auf das Grundbuchamt des AG Flensburg wegen einer evtl. Verlagerung von Arbeitsaufgaben, die andernorts von Rechtspflegern wahrgenommen werden, auf die Service-Einheiten, lediglich mit der Herausnahme dieser Gruppe reagiert werden soll, die Zeiten der Rechtspfleger dann aber einfließen. Ob die Arbeitssituation wirklich insgesamt ein solches Vorgehen rechtfertigt, müsste im Einzelnen dargelegt und auch vom Ausschuss bewertet werden.

e.         Rufbereitschaft: Soweit im Rahmen des Gutachtenentwurfs die Rufbereitschaft ohne Inan­spruchnahme nicht aufgezeichnet wurde und die Zeiten der Inanspruchnahme während der Rufbereitschaft dem einzelnen dabei bearbeiteten Verfahren zugerechnet wurden, erscheint das nachvollziehbar. Soweit im Gutachtenentwurf auf Seite 120 auf die fehlende Bezugsgröße und die unterschiedlichen Organisations­formen des Bereitschaftsdienstes in den Ländern verwiesen wird, bedarf das der Erläuterung. Insbesondere weil das Gutachten selbst dort Minuten für die Produkte RL 246 und ML 246 ausweist. Soweit eine Präsenzbereitschaft besteht, ist nach der Rechtsprechung des EuGH und des BVerwG die Zeit uneingeschränkt Arbeitszeit und muss deshalb mit der gesamten während des Bereitschaftsdienstes anfallenden Zeit rechnerisch berücksichtigt werden.“

 

Bevor der Ausschuss nicht in jedem Einzelfall darüber entschieden hat, ob der jeweiligen Empfehlung über die Herausnahme gefolgt wird, kann er den Gutachtenentwurf so nicht abnehmen.

 

4. Das Erhebungsverfahren weist eine Reihe von Unzulänglichkeiten auf, deren Auswirkung auf das Ergebnis sich in der kurzen zur Verfügung stehenden Zeit und dem Fehlen nachvollziehbarer Erläuterungen nicht hinreichend abschätzen lässt. Dies betrifft sowohl eine unzureichende Vereinheitlichung der Erhebungsstandards als auch eine unzureichende Differenzierung bei der Erfassung der Ausgangslagen.

a.   Unzureichende Anonymisierung der Erhebungsdaten: Es gehörte nicht zu den vereinheitlichten Vorgaben, wie die erforderliche Anonymisierung der Erhebung sichergestellt werden sollte. Dieses wurde der Entscheidung der Dienststellenleitung überlassen, wobei diese von den Gutachtern zugleich auch noch die Pflicht zu einer Vollständigkeitskontrolle übertragen bekommen hatte. Dies hatte, wie sich einer Vielzahl von Beschwerden in den Erhebungsgerichten entnehmen ließ, zur Folge, dass Dienstvorgesetzte Einsicht in die nichtanonymisierten Daten nehmen konnten. Es liegt auf der Hand, dass die damit einhergehende Gefahr, dass die Erhebung zu Zwecken der Dienstaufsicht missbraucht werden könnte und jedenfalls als (unzulässige) Leistungserhebung zur Grundlage künftiger Beurteilungen herange­zogen werden könnte, Einfluss auf die Bearbeitungsweise zu nehmen geeignet war.

b.   Umgang mit Zweifelsfällen: Eine empirische Untersuchung ist nur so gut, wie es den Erhebenden gelingt, die Vielfalt der Realität eindeutig auf die zur Verfügung stehenden Kategorien abzubilden. Allein die Menge der aufgelisteten Zweifelsfälle, die im Rahmen der Erhebung geklärt werden mussten (vgl. FAQ auf den Seiten 1239 bis 1335 des Anlagenbandes), dokumentiert, dass hier ein hohes Maß an Unbestimmtheit und damit nicht unerhebliche Fehlerquellen bestehen. Auch die zu Beginn aufgestellten Erfassungsregeln sind nicht immer eindeutig.

So ist auf Seite 741 des Anlagenbandes für den Umgang mit Fahrt- und Wartezeiten ausgeführt, das Wartezeiten im Bereitschaftsdienst nicht zu berücksichtigen seien. Wie Fahrtzeiten im Bereitschaftsdienst zu verarbeiten sind, ist dort nicht angegeben.

So können sich beispielsweise Zweifel bei der Erfassung der aufgewendeten verfahrensbezogenen Zeit in Konstellationen, in denen im Rahmen einer Beratung mehrere Richter/innen gleichzeitig mit einem Fall befasst waren, nur zu einer Mindererfassung der tatsächlich aufgewandten Arbeitszeit führen. Deren Umfang kann gerade in diesem Fall von einigem Gewicht sein.

 

Soweit Klarstellungen bzw. Festlegungen im Rahmen der FAQ-Liste erfolgten, ist dem Gutachtenentwurf auch nicht zu entnehmen, ob diese zu Beginn oder am Ende des Erhebungszeitraums erfolgt sind und inwieweit die Klarstellung über den Einzelfall hinaus relevant gewesen ist. Es bedürfte einer eingehenderen Fehlerfolgenabschätzung, insbesondere eine Bewertung der jeweiligen Abweichungsrichtung und ihrem mutmaßlichen Gewicht.

 

c.         Differenzierung der Erfassungsstellen: Der Rechtsgewährleistungsanspruch bringt es mit sich, dass die anfallenden Verfahren mit den vorhandenen Richtern nach Möglichkeit unabhängig von der Belastung zu erledigen sind. Der sogenannte „Erledigungsdruck“ wirkt sich damit in aller Regel entscheidend auf die Bearbeitungsgeschwindigkeit aus.

Um wenigstens überschlägig abschätzen zu können, welche Auswirkung der Grad der Arbeitsbelastung auf die aufgewandte Arbeitszeit hat, hätte es einer Erfassung der jeweiligen Belastung der Erhebungsstellen mit anhängigen Verfahren bedurft. Allein die Feststellung der jeweils aktuellen Belastung mit Neueingängen, die sich den erfassten Zahlen entnehmen lässt und die es in gewissem Gerade ermöglicht, eine solche Abhängigkeit zu ermitteln, reicht dazu nicht aus. Aktuell geringe Eingangszahlen können nämlich darauf zurückzuführen sein, dass ein Referat, eine Kammer, oder auch eine Abteilung wegen eines vorherigen zu hohen Bestandes gerade im Erhebungszeitraum entlastet wurde. Es ist also der Kontext wichtig. Und ohne die Ermittlung der vergleichsweise „weichen“ Verfahren, die sich also bei entsprechendem Zeitdruck – möglicherweise unter Außerachtlassung gebotener Arbeitsschritte wie dem erforderlichen Aktenstudium oder von mündlichen Anhörungen – verkürzen lassen, werden sich die Folgen eventuell bestehenden Arbeitsverdichtung nicht aufzeigen lassen.

 

Es wären aber auch eine Reihe weiterer Daten zu erfassen gewesen, um die ermittelten Zahlen in einen zur Bedarfsermittlung erforderlichen Zusammenhang stellen zu können, wie etwa das jeweilige Verhältnis von Voll- und Teilzeitstellen, und der Grad der durch die Geschäftsverteilung erzeugten Spezialisierung/Mischung von Geschäftsaufgaben.

 

d.         Die Verteilung der Jahresarbeitsminuten und des Fallaufkommens: Die klassische Verteilung von Urlaubszeiten lässt vermuten, dass die dem Ergebnis zugrunde gelegte Gleichverteilung der Jahresarbeitsminuten auf beide Halbjahre so nicht zutrifft. Dies wäre jedenfalls zu überprüfen und im Rahmen einer Hochrechnung auf das Jahrespensum zu berücksichtigen. Es bedürfte zudem einer Darlegung, wie die zum Teil erheblich unterschiedlichen Jahresarbeitszeiten in den einzelnen Bundesländern bei der Gewichtung der Basiszahlen Berücksichtigung gefunden hat.

 

Zudem ist das Fallaufkommen in den einzelnen Teilen des Jahres nicht immer gleich. Es gibt bestimmte Fallkonstellationen, die typischerweise nur in der zweiten Jahreshälfte vorkommen (bestimmte Eintragungen in die Register zum 1.10. oder zum 1.1., Umgangsregelungen zu den Sommerferien oder zu Weihnachten, oder der Eintritt der Verjährung zum Jahresende)

 

5. Ungeachtet dessen verbleibt es auch und gerade nach der Vorlage dieses Gutachten-Entwurfes bei der grundsätzlichen Kritik an diesem Verfahren der Bedarfsermittlung:

Es ist methodisch zu kurz, ohne weitere Bewertungsschritte, ein Soll aus einem Ist-Zustand abzuleiten. Unter der normativen Vorgabe, die anfallende Arbeit nach Möglichkeit erledigen zu müssen (Justizgewährungsanspruch), besteht unter den Bedingungen verdichteter Arbeit für Richter/innen regelmäßig das Dilemma, einen Kompromiss zwischen der Erfüllung der (eigenen wie der gesetzlich vorgegebenen) Ansprüche an ein ordnungsgemäßes Verfahren einerseits und einer möglichst zeitnahen Erledigung der anfallenden Aufgaben andererseits finden zu müssen. Es muss immer berücksichtigt werden, dass Rechtsprechung – trotz allen Geredes über Produkte – ein Prozess ist. Und die erforderliche Dauer eines Verfahrens lässt sich nicht in gleicher Weise ermitteln wie die für ein Produkt. Denn ein Produkt ist durch einen idealen und messbaren Zustand definiert, ein Verfahren dagegen nur durch die Einhaltung vorgegebener Regeln. Unter den Bedingungen eines definierten Werkes lässt sich ermitteln, mit welchem Einsatz an Mitteln und in welcher Zeitspanne sich dieses Werk mit höheren oder geringeren Fehlerquoten herstellen lässt. Einem Verfahren fehlt es an einem solchen absoluten Maßstab. Dies gilt in besonderer Weise für die Rechtsprechung, zu deren verfahrensimmanenter Selbstregelungskompetenz es gehört, den Abbruch andernfalls unendlicher Begründungsregresse oder Untersuchungstiefen selbst zu bestimmen.

Dies hat zur Folge, dass die Ermittlung des Zeitbedarfs anhand des jeweiligen Ist-Zustands des Rechtsprechungs-Prozesses tendenziell zu einer Verkürzung der „Produkt-Bearbeitungszeiten“ führt. Denn die Praxis passt sich notgedrungen dem sich verkürzenden Zeitbudget an – nicht, weil sie nicht mehr Zeit zur ordnungsgemäßen Bearbeitung der Fälle bräuchte, sondern weil ihr im Konflikt mit dem Erledigungsdruck nicht mehr Zeit verbleibt.

Es wird daher kaum verwundern, wenn im Ergebnis des vorliegenden Gutachten-Entwurfes in der Summe keine höheren Basiszahlen als in der letzten Erhebung ermittelt worden sind.

 

6. Vorsorglich weist die Neue Richtervereinigung zudem bereits jetzt darauf hin, dass die vorgelegten Zahlen wesentliche Bereiche des richterlichen Personalbedarfs vollkommen unberücksichtigt lassen. So werden künftige Stellenpläne insbesondere den Bedarf für den richterlichen Bereitschaftsdienst gesondert festzulegen haben – unter Beachtung der für Bereitschaftsdienstzeiten geltenden gesetzlichen Vorgaben. Gesondert werden auch die Arbeitszeiten der mit IT-Aufgaben betrauten Richter/innen, die Freistellungen für die Personalvertretung, und der justizinterne Bedarf an mit Fortbildungsaufgaben betrauten Richter/innen, deren Aufwandsentschädigung nicht annähernd dem eingesetzten Arbeitsaufwand entspricht und die deshalb teilweise durch den Einsatz richterlicher Arbeitskraft „quersubventioniert“ werden, zu berücksichtigen sein.

Zwar hat der Gutachtenentwurf diese Aspekte auch ganz offen aus der Betrachtung ausgenommen, aber dennoch wäre es für eine Ermittlung des Personalbedarfs erforderlich gewesen, zumindest die dazu bestehenden Ansätze und Varianten in den verschiedenen Bundesländern oder Erhebungseinheiten darzustellen. So wie der Gutachtenentwurf derzeit gestaltet ist, ist er als Maßstab der Bemessung des Personalbedarfs der Justiz unzureichend, unvollständig und unplausibel.

7. Die Neue Richtervereinigung empfiehlt dem Lenkungsausschuss, den Gutachtenentwurf nicht abzunehmen, sondern der Fa. PwC aufzugeben ihn mit einem konkreten Ergänzungsauftrag entsprechend den vorstehenden Aspekten zu vervollständigen.

 

 

 

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