22.04.2015 | Bundesvorstand

Neue Minuten bekommt das Land!

Das neue Gutachten von PwC „Pebb§y 2014“ liegt jetzt vor. Es bringt neue Basiszahlen für viele „Geschäfte“. Die grundlegende Probleme des Pebb§y-Systems bestehen aber weiterhin.

Es wurde wieder gezählt in der Justiz. Vom 1.1. bis zum 30.6.2014 fand in 70 Gerichten und Staatsanwaltschaften aus 14 Bundesländern die „PEBB§Y-Fortschreibung 2014“ statt. Über 16.000 Justizmitarbeiter aller Dienste schrieben in über 1100 Varianten auf „Verfahrenskarten“, „Anschlusskarten“, „Sammelkarten“, „Geschäftskarten“ und „Verwaltungskarten“ ihre Zeiten auf, jede Minute, egal, ob sie im Verfahren anfiel oder außerhalb. Verloren ging nichts. Die Fortschreibung war statistisch mehr als dreimal so groß, wie die Aufschreibung 2001. Deshalb konnten diesmal in allen Bereichen genügen Fallzahlen erhoben werden, um signifikante Mittelwerte zu bilden (z.B. auch in Wirtschaftsstrafsachen bei den Landgerichten).
 
Auch bei der Struktur hat man gelernt: „Produkte und Erhebungsgeschäfte“ mit „geringer Personalbindung“ wurden mit anderen Produkten zusammengefasst, um die Komplexität insgesamt zu reduzieren.

Die formulierten Ziele sind die alten geblieben: „Berechnung des tatsächlichen Personalbedarfs der Justiz auf einer analytisch gesicherten Basis“, „Bereitstellung einer Orientierungs- und Entscheidungshilfe für den Haushaltsgesetzgeber“, „Gewährleistung einer angemessenen Verteilung des Personals“ und „Transparenz und Nachvollziehbarkeit der Ergebnisse der Personalbedarfsermittlung für alle Beteiligten“.
 
Leider werden die Ziele nur eingeschränkt erreicht!

Mathematisch-statistisch „valide“ Zahlen konnte PwC nur für die Richter und Rechtspfleger vorlegen. Für den großen Bereich der Serviceeinheiten werden die gefundenen Basiszahlen von PwC als nicht valide bezeichnet, weil sie die Plausibilisierungsprüfung nicht bestanden haben. Dahinter steht methodisch folgendes:

Die aufgeschriebenen Zeit wurden für jede Dienststelle, jedes Geschäft und jeden Dienst u.a. danach überprüft, ob sie die „Standardabweichung“ um den Mittelwert aus allen Ergebnissen über- oder unterschritten (+/- > ca. 20%). Außerdem wurden die Zeit mit den sog. „Normarbeitszeiten“ abgeglichen. Es wurde also geprüft, ob die Summe der Zeiten bei der jeweiligen Personalausstattung und der angenommenen Jahresarbeitszeit überhaupt zur Verfügung stand. Wurde beides um 20% über- oder unterschritten und konnten die Dienststellen keine erklärenden Besonderheiten beschreiben, hat PwC die Zeiten der Dienststelle bei der Bildung der Basiszahl nicht berücksichtigt. Bei Richtern und Rechtspflegern betraf das im Ergebnis nur ganz wenige Zeitkontingente. Bei den Serviceeinheiten jedoch konnten nach Angaben von PwC fast gar keine Zeiten verwendet werden. Das lag hier auch daran, dass bei diesem Dienst ein Zuschlag vorgenommen werden sollte, für die Zeiten, die nicht einzelnen Akten oder Geschäften zugeordnet werden können (z.B. Abteilungs- Kammer-, oder Senatsstatistik; im Pebb§y-Sprech „ZAR-Zuschlag“ genannt). Im Gegenzug sollten die SE die Zeiten für diese allgemeinen Tätigkeiten nicht aufschreiben. Die Abgrenzung zwischen den allgemeinen Tätigkeiten und den fachgebundenen Tätigkeiten gelang jedoch nicht. Die aufgeschriebenen Zeiten enthalten auch Zeiten für die allgemeinen Tätigkeiten. Es kann jedoch niemand sagen, in welchem Anteil! Gerade für den Dienst, der bundesweit immer im besonderen Focus von Sparüberlegungen steht, liegt deshalb nun trotz allen Aufwands keine Orientierungs- und Entscheidungshilfe für den Haushaltsgesetzgeber vor. Ein sehr bitteres Ergebnis!

Die von PwC vorgenommenen Plausibilisierungen waren aber für alle Dienste bis zuletzt ein Streitpunkt. PwC konnte sich nicht der Einsicht öffnen, dass die juristische Varianz der Arbeitsweisen und –situationen in den Gerichten und Staatsanwaltschaften in Deutschland durchaus die mathematische Standardabweichung überschreiten kann. Auch die Berechnung der Normarbeitszeiten erfolgte auf einer sehr allgemeinen Grundlage, die möglicherweise nicht in jedem Fall angemessen war, ganz davon abgesehen, dass es eine Norm für Arbeitszeiten für Richter/innen gar nicht gibt. PwC konnten in den Vorentwürfen des Gutachtens sein Vorgehen nicht in jedem Fall nachvollziehbar darlegen. Der Lenkungsausschuss (Landesjustizverwaltungen und alle Verbände/Gewerkschaften) hat deswegen PwC mehrfach zur Nachbesserungen aufgefordert und eine Abnahme nur unter dem Vorbehalt der Mängelrechte erklärt. Nur die DJG, ver.di und die NRV haben ganz gegen eine Abnahme gestimmt.
 
Insbesondere die Plausibilisierungen berühren zwei Grundfragen des Pebb§y-Systems:
 
1. Ist die Durchschnittszeit die richtige Zeit?

Abgebildet wird, was derzeit im Bundesdurchschnitt „ist“. Grundannahme von PEBB§Y ist, dass sich in dem „Ist“ auch das „Soll“ widerspiegelt, wenn die Basis nur breit genug ist. Doch liegt das „Soll“ gerade im statistischen „Mittelwert“? Es zeigte sich auch bei der Aufschreibung 2014 wieder, wie unterschiedlich die Justiz in Deutschland arbeitet. Die Vielfältigkeit der Justiz wird jedoch eingedampft auf einen mathematischen Mittelwert und glattgebügelt durch „Plausibilisierungen“. Die so gefundenen Mittelwerte können den Arbeitssituationen in vielen Gerichten und Staatsanwaltschaften nicht gerecht werden.

2. Welchen Einfluss hat die Belastungssituation auf den Zeitaufwand?
 
Der Erhebung liegt auch die Annahme zugrunde, dass sich der aufgeschriebene Zeitaufwand danach richtet, was die handelnden Personen für „fallangemessen“ halten. Richter/innen versuchen aber in hohem Maße das zu „erledigen“, was herein kommt. Steigt die Zahl der Eingänge steigt fast immer auch die Zahl der Erledigungen. Wenn die Belastung steigt, wird in der Justiz nicht nur mehr sondern auch schneller gearbeitet. Die „Arbeitsgeschwindigkeit“ und vielleicht auch „Arbeitstiefe“ haben wohl auch eine Beziehung zum Fallaufkommen: Mehr Fälle = weniger Minuten pro Fall. Diese Formel findet sich im Gutachten jedoch nirgendwo. Die NRV hat auch im Rahmen des aktuellen Projekt von Anfang gefordert, die Personalausstattung der Erhebungsdienststellen während und kurz vor der Erhebung zu dokumentieren oder bei allen Stellen auf die gleiche Personalausstattung zu achten (z.B. 100% Pebb§y-alt). Das wollten weder PwC noch die (meisten) Justizverwaltungen. Es bleibt deswegen der Verdacht, dass die Basiszahlen durch Gerichte mit schlechter Personalausstattung und hohem Arbeitsdruck nach „unten“ gedrückt werden (ob es Gerichte mit einer Ausstattung von mehr als 100% Pebb§y gibt, ist nicht überliefert, aber wohl auch nicht sehr wahrscheinlich).  

Ergebnis:

Pebb§y will die Gleichung aufstellen: Fallzahlen x PEBB§YBasiszahl = Personalzahl x Besoldung = Personalbudget. Das soll der Justiz Argumente für die Haushaltsverhandlungen liefern (wenn es denn auch Zahlen für den mittleren Dienst gegeben hätte). Und immerhin, erste Probeberechnungen zeigen auch nach Pebb§y 2014 bundesweit einen spürbaren Personalmehrbedarf für Richter und Rechtspfleger. Das ist ein unbestreitbarer Vorteil des Systems. Am Ende entscheidend wird aber wohl das „Minus X“ der Finanzpolitik sein. In einem demokratisch verfassten Staat ist es wohl so, dass Ressourcenentscheidungen nicht nur nach einer Formel gehen. Die NRV wird deswegen nicht müde werden, eine angemessene Personalausstattung der Justiz zu fordern, auch mit Verweis auf Pebb§y!

Auch diesmal werden wir es aber auch mit den eigentlich „systemwidrigen“ Auswirkungen von Pebb§y 2014 zu tun bekommen: Die neue Zahlen werden zur Grundlagen für die Personalverteilung zwischen den Dienststellen und für die Geschäftsverteilung gemacht werden. Und da gibt es wieder „Gewinner“ und „Verlierer“ (siehe Kasten). Die NRV wird weiterhin zu bedenken geben, dass die mathematische „Validität“ der Zahlen abnimmt, je weiter man „nach unten“ geht. Insbesondere auf der Ebene eines Gerichtes erreichen die Fallzahlen nicht die Mengen, die man bräuchte, damit der Mittelwert wirklich angewendet werden könnte, schon gar nicht sind die Basiszahlen ein „Anscheinsbeweis“. Es muss immer die besondere Arbeitssituation der individuellen Gerichte und Staatsanwaltschaften bedacht werden, die sich im Mittelwert eben gerade nicht abbilden. Seien wir also sehr vorsichtig, Pebb§y zum Maß aller Dinge zu machen! Auch wenn es insgesamt sich nicht ganz ohne Zahlen geht, ist es auch bei Pebb§y 2014 die Verantwortung für die „Nichtzahlenaspekte“, die einen wesentlichen Bestandteilt der Arbeit der NRV-Vertreter in den Gremien ausmachen wird.

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