29.12.2017 | Landesverband Sachsen

Stellungnahme

Entwurf eines Gesetzes zur organisatorischen Verselbstständigung der Leitstelle für Informationstechnologie der sächsischen Justiz

Die Neue Richtervereinigung (NRV), Landesverband Sachsen, bedankt sich für die Möglichkeit, innerhalb einer Nachfrist, die ihr angesichts ihrer versehentlichen Nichtberücksichtigung im Rahmen des Anhörungsverfahrens eingeräumt wurde, Stellung zu dem in Bezug genommenen Gesetzentwurf nehmen zu können.

Die Stellungnahme beschränkt sich auf 3 der NRV besonders wichtig erscheinende Punkte, nämlich erstens auf den grundsätzlichen Ansatz des Gesetzentwurfs, also auf das Vorhaben einer organisatorischen Verselbständigung der LIT, zweitens auf die der LIT eingeräumten Möglichkeiten der Auftragsvergabe an Dritte, und drittens auf die Funktion der zu bildenden IT-Kontrollkommission und deren damit einhergehende rechtliche Ausgestaltung.

1.

Die NRV gibt zu bedenken, ob eine weitere organisatorische Verselbständigung der Leitstelle für Informations-Technologie in der Justiz (LIT), die allerdings der aktuellen faktischen Entwicklung Rechnung trägt, wirklich mehr Vor- als Nachteile mit sich bringen wird.

Insofern erscheinen der NRV zwei gegenläufige Strategien im Umgang mit der Schlüsselfunktion, die der Informationstechnologie für die Justiz in ständig wachsendem Maße zukommt, denkbar: Der jetzt vorgeschlagene Weg der weiteren Verselbständigung dieses Sektors, oder aber den – in seiner Umsetzung wohl anspruchsvolleren – einer engeren Integration.

Die organisatorische Verselbständigung weist der LIT die Rolle eines justizinternen Dienstleisters zu. Prämisse eines solchen Dienstleister-Konzeptes ist allerdings eigentlich eine Konkurrenzsituation, also die Möglichkeit, diesen Dienstleister wechseln zu können. Diese Konstellation ist aber vorliegend nicht gegeben. Die Justiz ist auf die Leistungen der LIT angewiesen. Werden diese gar nicht oder nur schlecht erbracht, so kann die Justiz nicht ausweichen.

In einer solchen Konstellation wäre es – zur Kompensation der fehlenden Möglichkeit des Anbieterwechsels – genauso naheliegend, die Dienstleistung möglichst eng an diejenigen Einrichtungen anzubinden, die die fachlichen Anforderungen stellen – beispielsweise auf der Ebene der Obergerichte, mit eigener Personalkompetenz.

Insofern ließe sich alternativ zu einer organisatorischen Verselbständigung der LIT ein Konzept vorstellen, das die Verknüpfung von Anwendern auf der einen und IT-Umsetzern auf der anderen Seite stärkt – statt diese Verbindung weiter zu schwächen. Statt also, wie üblich, die Alternativlosigkeit eines vorgelegten Gesetzesentwurfs zu behaupten, sollte ein Konzept ausgearbeitet und alternativ zur Entscheidung gestellt werden, das die Mitarbeiter der Justiz-IT als vierte Personalgruppe neben den Richter/innen, den  Rechtspfleger/innen und den klassischen Mitarbeitern der Serviceeinheiten vorsieht. Statt der Bildung einer organisatorischen Einheit wäre ein Konzept der Vernetzung auszuarbeiten, das die zur Gewährleistung der Fachlichkeit erforderliche Bündelung von Kompetenzen ermöglicht.

Die Skepsis gegenüber einer weiteren Verselbständigung des IT-Sektors speist sich aus dem Umstand, dass der Informationstechnologie in der Justiz eine wachsende Bedeutung für deren Arbeitsweise zukommt. Da wiederum die Ergebnisse der Rechtsprechung in nicht unerheblichem Maße von den Methoden bestimmt werden, mit denen sie erzeugt werden, finden die Möglichkeiten – und Beschränkungen – die die Informationstechnologie bieten beziehungsweise setzen, ihren Niederschlag in der Art und den Ergebnissen der Rechtsprechung – bis hin zu der Frage, ob und wann Rechtsprechung künftig überhaupt stattfinden wird.

Eine Organisationsstruktur, die die Abhängigkeit der Justiz von der sie unterstützenden Technik durch deren Verselbständigung erhöht, statt sie durch Einbindung zu relativieren, droht schleichend das Selbstverständnis der Justiz zu verändern. Wächst die Erfahrung, dass die Anwender machtlos sind gegenüber den Vorgaben, die ihr durch die Technik gesetzt werden, so wird dies tendenziell nicht ohne Einfluss bleiben etwa auf die Motivation der Richterschaft und auf die Art der Rechtsfindung.

Um dieser Gefahr zu begegnen, müsste eigentlich nach einem Konzept gesucht werden, das die Kompetenzen insbesondere der Richterschaft auf dem Sektor der Informationstechnologie stärkt. Ein solches Konzept sollte wohl vor allem eine personelle Verzahnung vorsehen, um so die mit einem exklusiven Wissen einhergehende Macht des IT-Sektors einhegen und eine eigene Beurteilungskompetenz der Richterschaft aufbauen zu können. Eine organisatorische Verselbständigung scheint auch in dieser Hinsicht eher kontraindiziert zu sein.

2.

Mit der organisatorischen Verselbständigung wird das wesentliche Problem der LIT, nämlich der Personalmangel, der nicht zuletzt mit einer dem Arbeitsmarkt nicht entsprechenden Vergütungsstruktur zusammenhängen dürfte, nicht gelöst werden.

Ohne eine ausreichende Personaldecke wird die LIT in zunehmendem Maße darauf angewiesen sein, die erforderlichen Leistungen durch Dritte (und damit losgelöst von der Besoldungsstruktur der öffentlichen Hand) erbringen zu lassen. Diesem Umstand trägt der Gesetzentwurf dadurch Rechnung, dass er eine nach dem Gesetzeswortlaut  schrankenlose – also nur im Verordnungswege einschränkbare – Ermächtigung der LIT zur Vergabe von Aufträgen an Dritte vorsieht.

Die NRV hält ein solches Vorhaben nicht nur für fachlich verfehlt, sondern auch (und vor allem) für verfassungsrechtlich unzulässig. In verfassungsrechtlicher Hinsicht spielen hier zwei Prinzipien eine Rolle: Einerseits gebietet es das Prinzipien der richterlichen Unabhängigkeit (das im Verhältnis der Staatsgewalten untereinander durch den Grundsatz der Gewaltenteilung umgesetzt wird), die Beachtung spezieller Anforderungen und Vorkehrungen spätestens dann, wenn Dritten der Zugang zu Daten und Verfahren der Justiz eingeräumt werden soll. Andererseits verlangt das Wesentlichkeitsprinzip, dass das Parlament selbst – und nicht die Regierung im Verordnungswege – diejenigen Entscheidungen trifft, die von besonderer Bedeutung sind. Dazu gehört nach der hier vertretenen Auffassung nicht nur eine hinreichende Konkretisierung der Voraussetzungen für Grundrechtseingriffe, sondern eben auch die Konkretisierung anderer Abgrenzungen von verfassungsrechtlicher Bedeutung.

Die NRV geht insoweit von folgenden rechtlichen Prämissen aus: In Bezug auf den Umgang mit den Datenbeständen der Justiz überlagern sich zwei voneinander getrennt zu beachtende Prinzipien. So gebietet es das Prinzip der richterlichen Unabhängigkeit, dass der Prozess der Entscheidungsfindung (hierzu gehören beispielswese Anmerkungen, Exegesen, fallbezogene Sammlungen von Materialien und Rechtsprechung, und Voten) keinerlei fremder Beobachtung unterliegt. Denn allein die Möglichkeit, Einblick in diesen Prozess nehmen zu können, ist geeignet, die Entscheidungsfindung selbst zu beeinflussen (dieser Grundsatz gebietet es im Übrigen in gleicher Weise, dass zur Wahrung der Unabhängigkeit der parlamentarischen Entscheidungsfindung deren Datenbestand unter der Kontrolle der Parlamentsverwaltung zu bleiben hat). Dieser das Richteramt betreffende Aspekt wurde im Rahmen der sogenannten hessischen Netzklage behandelt.

Daneben wird der Umgang mit personenbezogenen Daten im Rahmen des personenbezogenen Rechts auf informationelle Selbstbestimmung durch die Grundsätze des Datenschutzes reglementiert. Dies gilt sowohl in Hinblick auf die Daten der unmittelbar an einem Verfahren Beteiligten (Parteien, Antragsteller, Angeklagte) als auch in Hinblick auf die Daten von unbeteiligten Dritten, wie etwa Zeugen, und auch in Bezug auf diejenigen Daten, die die Bearbeiter der Justiz im Rahmen ihres Dienstverhältnisses (und insofern als Personen, nicht als Amtswalter) laufend und unvermeidlich hinterlassen.

Aus diesem Umstand folgt, dass es zur rechtlichen Würdigung der Zulässigkeit des Gesetzentwurfs nicht ausreichen kann, auf ein in dem einen Bereich, nämlich dem Datenschutz geregeltes Rechtsinstitut, wie beispielsweise auf die Datenverarbeitung im Auftrag, zurückzugreifen bzw. zu verweisen, um eine rechtliche Unbedenklichkeit der gesamten Rechtskonstruktion konstatieren zu können.

Die NRV geht davon aus, dass die Grundsätze, die im Rahmen der sogenannten Netzklage formuliert worden sind, nicht nur auf die dort zur Beurteilung stehende Konstellation der Verwaltung der Datenbestände der Justiz unter dem Dach eines anderen Ministeriums (oder durch eine eigene Einrichtung der öffentlichen Hand wie beispielsweise Dataport) Anwendung zu finden haben, sondern auch bzw. erst Recht auf diejenige Konstellation, die in datenschutzrechtlicher Hinsicht als Datenverarbeitung im Auftrag bezeichnet und geregelt wird, und die den Zugriff nichtstaatlicher Dritter eröffnet. Denn die Notwendigkeit, einerseits durch allgemeine Verfahren abzusichern, dass die Möglichkeit der Einsichtnahme nicht genutzt wird, und andererseits, dies in geeigneter, insbesondere in einer den Kontrolleur selbst unter Beobachtung stellenden Weise zu kontrollieren, besteht unabhängig davon, wem die Möglichkeit zur Einsichtnahme in justizinterne Daten und Entscheidungsprozesse eröffnet ist.

Der Gesetzentwurf lässt es offen, in welchem Umfang eine Auftragsvergabe an Dritte erfolgen darf. Bezieht sich diese, wie dies im Rahmen der Entwicklung von Fachverfahren und oder der elektronischen Akte in der aktuellen Phase der Fall ist, lediglich auf die Aufgaben der Programmentwicklung, ohne dass damit ein Zugriff auf Echtdatenbestände ermöglicht wird, so können hiergegen weder unter dem Gesichtspunkt der Unabhängigkeit der Justiz noch unter dem des Datenschutzes Einwendungen erhoben werden. Sobald Dritten im Rahmen einer Software-Entwicklung der Zugriff auf Echtdaten und –prozesse eröffnet wird, muss dies in einer Weise reglementiert und kotrolliert werden, die sowohl den Anforderungen an die Wahrung der Unabhängigkeit der Justiz als auch den datenschutzrechtlichen Anforderungen genügt. Gleiches gilt für die Möglichkeit, Dritte mit Aufgaben der Anwenderbetreuung zu betrauen. Soll die Ermächtigung sogar die Möglichkeit eröffnen, die Datenhaltung teilweise oder gänzlich auf Dritte auszulagern, was nach dem Wortlaut der Entwurfsfassung möglich und zulässig erscheint, so würde der Gesetzgeber im Ergebnis das Gegenteil desjenigen Inhalts beschließen, den der Wortlaut des Entwurfs zu suggerieren geeignet ist.

3.

Die Notwendigkeit, den Umfang der Ermächtigung, Dritte in die Aufgabenerfüllung einbeziehen zu können, im Gesetz selbst zu konkretisieren, folgt nicht zuletzt aus dem Umstand, dass es von diesem Umfang abhängen dürfte, welche Funktion der nach dem Gesetzentwurf einzurichtenden IT-Kontrollkommission zukommt.

Entsprechend den Ausführungen zu den sich überlagernden Anforderungen der Wahrung der Unabhängigkeit der richterlichen Entscheidungsfindung mit denen des Datenschutzes können diese Anforderungen entweder vorrangig solche des Datenschutzes betreffen, oder der Sicherung der Unabhängigkeit der Justiz dienen.

Eine klassische Aufgabe, die vorrangig von datenschutzrechtlichem Belang ist, ist die Kontrolle der Internetnutzung. Zwar können sich auch aus Internetkontakten Entscheidungsfindungsprozesse ablesen lassen. Die Überwachung der Einhaltung des in § 4 DV vom 29.4.2010 begründeten dienstrechtlichen Verbotes, bestimmte Sites aufzurufen, berührt aber ganz vorrangig datenschutzrechtliche Belange der Nutzer. Hier ist es ausreichend, dass sichergestellt wird, dass die Auswahl der Kontrolle willkürfrei erfolgt, und dass die Einsicht des Dienstherrn in personenbezogene Daten nicht missbraucht wird.

Spätestens dann, wenn justizexternen Dritten der Zugang zu Daten der Justiz eröffnet wird, sind von einer Kontrollkommission andere Aufgaben zu lösen. Wie im Rahmen der hessischen Netzklage von den Dienstgerichten ausgeführt und in der Begründung des vorliegenden Gesetzentwurfs auch wörtlich zitiert, beschränkt sich die Aufgabe der in diesem Kontext einzurichtenden Kommission nicht darauf, den regelkonformen Umgang mit den Möglichkeiten der Kenntnisnahme von Entscheidungsfindungs-prozessen zu kontrollieren, sondern er umfasst in erster Linie die Aufgabe, diese Regeln selbst zu setzen. Das Erfordernis einer gemischten Kommission, die also sowohl Mitglieder des in Bezug auf die LIT die Dienst- und Fachaufsicht führenden Dienstherrn als auch Mitglieder der betroffenen Richterschaft  zu umfassen hat, ergibt sich erst aus diesem Erfordernis der gemeinsamen Regelsetzung.

Die NRV möchte es im Rahmen dieser Stellungnahme dahin stehen lassen, ob die im Entwurf gewählte Form denjenigen Anforderungen gerecht wird, die sich aus der Umsetzung der Datenschutzgrundverordnung in Bezug auf die Kontrolle der Einhaltung datenschutzrechtlicher Bestimmungen in der Justiz ergeben. Wünschenswert  wäre auch in diesem Kontext selbstverständlich eine viel weitergehende Ausgestaltung der Rechtsstellung eines solchen Kontrollorgans, das ja auf dieser Ebene die Funktion des Datenschutzbeauftragten auszufüllen hat.

Soweit die IT-Kontrollkommission nicht auf die Aufgaben der Kontrolle der Beachtung des Datenschutzes in Bezug auf die Datenbestände der Justiz beschränkt sein sollte, sondern, so wie es die Begründung des Entwurfs nahe legt, den im Rahmen der hessischen Netzklage entwickelten Vorgaben entsprechen soll, so bleibt die im Entwurf gewählte Regelung vor allem an der entscheidenden Stelle hinter diesen selbst aufgestellten Vorgaben zurück: Nur dann, wenn der Kommission die Aufgabe zugewiesen und ihr die Befugnis eingeräumt wird, in allgemeiner Weise diejenigen dienstlichen Anweisungen zu formulieren, die im Umgang mit justizinternen Daten und Prozessen von allen damit befassten Personen, von den Mitarbeitern der LIT ebenso wie von den Beschäftigten justizexterner Dritter, zu beachten sind, bedarf es eines solchen gemischten Gremiums. Und ohne ein mit einer solchen Kompetenz ausgestattetes Kontrollgremium ist es nach Auffassung der NRV von Verfassungswegen unzulässig, Dritten überhaupt die Möglichkeit zu eröffnen, in Datenbestände der Justiz Einblick nehmen zu können.

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  • Ruben Franzen

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