An das Bundesministerium des Innern

Referentenentwurf Stand 29.01.2016, Ihr Az.: MI4-21004/147#7

Aufforderung zur Stellungnahme vom 29.01.2016

Sehr geehrte Damen und Herren,

per E-Mail von Freitag, den 29.01.2016, 16:22 Uhr bitten Sie um eine Stellungnahme zum o.g. Gesetzentwurf und um „Änderungs- oder Ergänzungswünsche …als konkrete Formulierungsvorschläge im Word-Änderungs-Modus“ bis Dienstag, den 02.02.2016, 12:00 Uhr; für die kurze Frist bitten Sie um Verständnis.

In Anbetracht der Tatsache, dass Sie den angeschriebenen Verbänden und Organisationen damit noch nicht einmal zwei Werktage Zeit lassen, um sich zu dem 20-seitigen Entwurf zu äußern, dürfen Sie hier allerdings kaum noch mit Verständnis für diese kurze Frist rechnen.

Die von der Bundesregierung in der „Flüchtlingskrise“ wiederholt an den Tag gelegte Eile und der Inhalt des vorliegenden Gesetzentwurfs sind offenkundig dem aktuell verspürten politischen Handlungsdruck und nicht den rechtlichen und tatsächlichen Anforderungen an ein geordnetes Gesetzgebungsverfahren geschuldet. Der Parlamentarismus wird so in den Ruin getrieben.

Für die angeschriebenen Verbände und Organisationen lässt diese Beteiligung am Gesetzgebungsverfahren nur den Schluss zu, dass ein ernst gemeintes Interesse an einer fundierten Stellungnahme tatsächlich gar nicht besteht, sondern dass die Anhörung nur der Form halber und keineswegs ergebnisoffen durchgeführt wird. Die hier vermeintlich demonstrierte Handlungsfähigkeit (der Regierung) geht mit der Ohnmacht der Beteiligten (zur demokratischen Mitwirkung Berufenen) Hand in Hand.

Dem angemessenen Verfahren kommt gerade im Falle der Beurteilung einer tatsächlichen Sachlage, wie sie mit der Erklärung eines Herkunftsstaates von Asylsuchenden als verfolgungssicher notwendig einhergeht, eine ganz besondere Bedeutung zu. Dies hat zur Folge, dass die Kritik am Inhalt der vorgeschlagenen Regelung immer zugleich auf die verfassungswidrige Verkürzung des Verfahrens verweist. Die Neue Richtervereinigung sieht sich daher zu der nachfolgenden Stellungnahme veranlasst:

Der vorgelegte Entwurf zeigt deutlich, dass Mängel des Gesetzgebungsverfahrens unmittelbar auf den Inhalt des Gesetzentwurfs durchschlagen werden. Denn mehr als in anderen Gesetzgebungsverfahren kommt es bei einer in Gesetzesform gegossenen generellen Lagebeurteilung entscheidender auf eine sorgfältige Begründung denn auf den bloßen Wortlaut des Gesetzes – hier die Änderung der Anlage II zu § 29a AsylG - an. Eine ausreichende Prüfung von Rechtslage, Rechtsanwendung und allgemeinen politischen Verhältnissen in allen drei genannten Herkunftsstaaten, wie sie Art. 16a Abs. 3 Satz 1 GG fordert, ist der Begründung nicht zu entnehmen. Die Stellungnahme kann deshalb nur ablehnend ausfallen (und etwaige „Änderungs- oder Ergänzungswünsche …als konkrete Formulierungsvorschläge im Word-Änderungs-Modus“ erübrigen sich).

Nach Auffassung der Neuen Richtervereinigung sollte der Entwurf mit dieser Begründung komplett gestrichen werden.

Wegen der Kürze der Zeit haben Sie sicher Verständnis dafür, dass eine inhaltliche Stellungnahme unsererseits nur entsprechend knapp ausfallen kann. Wir beschränken uns – ohne Anspruch auf Vollständigkeit - auf einen Abgleich der Gesetzesbegründung mit den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts zum nationalen Recht aus seinem Urteil vom 14.05.1996 - 2 BvR 1507/93, 2 BvR 1508/93 -, BVerfGE 94, 115-166 (die Entscheidung wird nachfolgend nur mit den Rand­nummern nach Juris zitiert).

Bei aller gebotenen Zurückhaltung und unter Respektierung des vom BVerfG anerkannten Entscheidungs- und Wertungsspielraums (Rn. 90) dürfte die hier geplante Entscheidung des Gesetzgebers in Bezug auf die Herkunftsländer Algerien, Marokko und Tunesien den Anforderungen des Art. 16a Abs. 3 Satz 1 GG nicht entsprechen und daher verfassungswidrig sein, denn es kann bei der vorliegenden Begründung nicht festgestellt werden, dass der Gesetzgeber insoweit eine vertretbare Entscheidung treffen wird und sich „von guten Gründen (wird) leiten lassen“ (Rn. 91).

Sowohl der Entwurf der Bundesregierung als auch die zu erwartende Entscheidung des Bundestags – getragen von der Großen Koalition - werden vornehmlich einem politisch empfundenen Handlungsdruck geschuldet sein. Der Begründung ist an mehreren Stellen zu entnehmen, dass es vor allem darum geht, Asylanträge zügiger bearbeiten und entscheiden zu können, „so dass im Falle einer Ablehnung auch die Rückführung schneller erfolgen kann“. Mit Verweis auf die Westbalkanstaaten erhofft man sich hiervon wiederum eine abschreckende Wirkung (z.B. unter“ A. Problem und Ziel“).

Diese Gründe entsprechen weder den Vorstellungen des BVerfG noch sind sie stichhaltig, soweit es um den erhofften Beschleunigungseffekt bei Entscheidung und Rückführung geht. Denn anders als es in der Öffentlichkeit dargestellt wird, bleibt es trotz der Einstufung eines Herkunftsstaates als verfolgungssicher dabei, dass jeder Asylsuchende Anspruch auf eine Einzelfallprüfung und ein geordnetes Verfahren hat. Lediglich die sonst zweiwöchige Rechtsmittelfrist und die sonst einmonatige Ausreisefrist verkürzen sich im Falle der Ablehnung des Antrages als offensichtlich unbegründet auf eine Woche. Der Hinweis, dass das Verwaltungsgericht im Falle eines Eilantrages grundsätzlich innerhalb einer Woche über den Antrag entscheiden soll, trifft zwar zu, bleibt in der Sache aber unrealistisch, solange das BAMF organisatorisch und technisch nicht in der Lage ist, dem Verwaltungsgericht die erforderlichen Unterlagen zeitgerecht zu übermitteln. Schließlich folgt aus einer zügigen Entscheidung noch lange keine zügige Rückkehr, sobald rechtliche oder tatsächliche Abschiebungshindernisse bestehen.

Letztlich liefert die Gesetzesbegründung auch keine „guten Gründe“, wie sie vom BVerfG gemeint sind. Denn Aufgabe des Gesetzgebers ist es „sich anhand der von <link http: www.juris.de jportal portal t page>Art. 16a Abs. 3 Satz 1 GG vorgegebenen Prüfkriterien aus einer Vielzahl von einzelnen Faktoren ein Gesamturteil über die für politische Verfolgung bedeutsamen Verhältnisse in dem jeweiligen Staat zu bilden. Als Leitlinie können dabei auch die Schlußfolgerungen der für die Einwanderungsfragen zuständigen Minister der EG- Mitgliedstaaten betreffend Länder, in denen im allgemeinen keine ernstliche Verfolgungsgefahr besteht, (…) zugrunde gelegt werden“ (Rn. 79).

Die gegebene Gesetzesbegründung scheint sich hingegen einseitig auf die Erkenntnisse des Auswärtigen Amtes zu beschränken und lässt die erforderliche abgewogene und sorgfältige Prüfung, wie sie sonst in jedem Einzelfall vorzunehmen wäre, nicht erkennen. Die Lageberichte des Auswärtigen Amtes stellen zwar relevante Erkenntnisquellen dar, doch würden sie und dürften sie auch bei einer Einzelfallprüfung nicht die allein maßgebliche Quelle sein. Insoweit darf als bekannt vorausgesetzt werden, dass sich jedenfalls die Verwaltungsgerichte nicht allein auf die Erkenntnisse des Auswärtigen Amtes verlassen, sondern auch andere Quellen heranziehen (und dies mit durchaus unterschiedlichen Ergebnissen). Dies ist für eine neutrale und unabhängige gerichtliche Entscheidung auch erforderlich, zumal das Auswärtige Amt als Dienststelle des Außenministers genauso wie das BAMF als nachgeordnete Behörde des Innenministeriums der im Asylprozess auf der Gegenseite streitenden Bundesrepublik Deutschland zuzurechnen ist. Um eine solche Neutralität und Ausgewogenheit muss sich auch der Gesetzgeber bemühen, wenn seine Entscheidung sowohl für das BAMF als auch für die Gerichte eine abstrakt-generelle und verbindliche Prüfung der Verhältnisse im jeweiligen Herkunftsstaat enthalten soll.

Wie eine abgewogene und sorgfältige Prüfung durchgeführt werden könnte, belegt die Darstellung der Gesetzgebungshistorie aus dem Jahre 1992/93 in Bezug auf den sicheren Herkunftsstaat Ghana, wie er im o.g. Urteil des BVerfG dargestellt ist:

• Die definierten Prüfkriterien wurden „unter Heranziehung der von den Behörden des Bundes gewonnenen Erkenntnisse, von Rechtsprechung sowie Materialien des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen (UNHCR) und internationaler Menschenrechtsorganisationen untersucht“ (Rn. 22).

Eine solche Untersuchung wird hier zwar nahezu wortgleich behauptet (s. S. 5 Mitte des Gesetzentwurfs), doch beschränken sich die diesbezüglichen Ausführungen zu den einzelnen Ländern zumeist auf den Hinweis, dass die erwähnten Organisationen (immerhin überwiegend) vor Ort seien und die Lage kritisch beobachten. Nicht mitgeteilt wird jedoch, ob sich deren Lageeinschätzung mit der des Auswärtigen Amtes deckt.

Soweit einmal die Berichte nationaler und internationaler Medien sowie spezialisierter Nichtregierungsorganisationen einbezogen werden, wie für Tunesien, kommen Zweifel auf, ob die aktuelle Lage die Einstufung als sicherer Herkunftsstaat tatsächlich rechtfertigen kann:

Berichtet werde „kontinuierlich über Einzelfälle von Folter, insbesondere in der Polizeihaft, unmenschliche Behandlung in den Haftanstalten, die nicht europäischen Standards entsprechen, sowie Bestrebungen, rechtliche Schritte gegen die Verantwortlichen einzuleiten. Bislang sei es jedoch in keinem einzigen Fall gelungen, eine Verurteilung von Amtspersonen oder ehemaligen Amtspersonen wegen Folter, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Bestrafung zu erreichen.“ Weiter wird berichtet über die jüngsten Einschränkungen der Meinungs- und Pressefreiheit. „Journalisten und Blogger, die Kritik an Sicherheitskräften üben, müssen weiterhin mit Strafen rechnen.“ Verleumdungsvorwürfe durch Journalisten gegen Sicherheitsbeamte würden von Militärgerichten behandelt – eine Praxis, die von Tunesien(?) und internationalen Menschenrechtsorganisationen scharf kritisiert werde. Ebenso existierten Einschränkungen in der Möglichkeit der Kritikausübung an der Religion. Es wird berichtet über Gesetzesvorhaben, die die Pressefreiheit einschränken mit extrem schwerwiegenden Folgen für die Meinungsfreiheit (laut Reporter ohne Grenzen). Repressionen und Übergriffe gegen Journalisten blieben in vielen Fällen ungeahndet; die Zahl der Übergriffe auf Journalisten habe sich seit Jahresbeginn 2015 im Vergleich zum Vorjahr deutlich erhöht. Allein im Mai 2015 seien 22 Vorfälle registriert worden (Gesetzesbegründung S. 18).

Bemerkenswerterweise fehlt es dann gerade am Ende der Passage zu Tunesien an der für Algerien und Marokko getroffenen Einschätzung, wonach der Einstufung als sicherer Herkunftsstaat „trotz noch vorhandener Defizite“ nichts entgegenstehe.

Die Menschenrechtsorganisation Pro Asyl weist im Übrigen auch in Bezug auf Marokko und Algerien darauf hin, dass sie nicht sicher seien. „Die Menschenrechte werden massiv eingeschränkt. Die Presse ist nicht frei, Minderheiten werden verfolgt, es gibt willkürliche Inhaftierungen und Misshandlungen“, so der Europareferent Karl Kopp gegenüber der Frankfurter Rundschau am 15.01.2016; lesenswert auch die Jahresberichte von amnesty international.

• „Für die einzelnen in die Anlage II aufzunehmenden Staaten waren vom Bundesministerium des Innern unter Beteiligung des Auswärtigen Amtes und des Bundesministeriums der Justiz Prüfberichte erstellt worden. Der Unterausschuß "Menschenrechte und humanitäre Hilfe" des Auswärtigen Ausschusses des Bundestages nahm zu den einzelnen Staaten Stellung (vgl. BTDrucks 12/4984, S. 47). Im Prüfbericht zu Ghana vom 5. Januar 1993, dem neben einer Zusammenstellung einschlägiger Gerichtsentscheidungen im wesentlichen Auskünfte und Stellungnahmen des Auswärtigen Amtes, des Instituts für Afrika-Kunde sowie von amnesty international aus den Jahren bis 1992 zugrunde liegen, heißt es zusammenfassend:“ (Rn. 23) …

• „Auf Veranlassung des Bundesministeriums der Justiz wurden die für die Verwaltungsgerichtsbarkeit zuständigen obersten Landesbehörden und der Präsident des Bundesverwaltungsgerichts an der Prüfung der Liste sicherer Herkunftsstaaten beteiligt. Nach Mitteilung des Bundesministeriums des Innern wurde die Aufnahme von Ghana in den Kreis der sicheren Herkunftsstaaten nicht von allen Ländern befürwortet. …“ (Rn. 26).

• „Am 24. März 1993 hörte der Innenausschuß des Deutschen Bundestages zu dem Gesetzentwurf Sachverständige an (vgl. Sten.Prot. der 56. Sitzung des Innenausschusses). Das Bundesministerium des Innern äußerte sich am 27. April 1993 ergänzend zu Ghana. Der in bezug auf § 29a geringfügig geänderte Entwurf wurde am 26. Mai 1993 im Bundestag abschließend beraten (vgl. Plen.Prot. 12/160, S. 13499 ff., 13629 f.). In seiner 657. Sitzung vom 28. Mai 1993 stimmte der Bundesrat dem Gesetzesbeschluß zu …“ (Rn. 27).

Selbstredend ist nicht auszuschließen, dass die beteiligten Ausschüsse des Bundestages ein entsprechendes Verfahren noch durchführen werden, bevor über die Verabschiedung des vorliegenden Gesetzentwurfes entschieden wird. Jedenfalls bis dahin bleibt aber darauf hinzuweisen, dass Algerien bislang lediglich von Bulgarien und dass Marokko und Tunesien bislang von keinen anderen EU-Mitgliedstaat als verfolgungssichere Herkunftsstaaten eingestuft worden sind. Warum dies so ist und ob es hierzu Stellungnahmen oder Einschätzungen anderer EU-Mitgliedstaaten gibt, die dem Gesetzgeber als „Leitlinie“ dienen könnten, wird nicht mitgeteilt.

• Schließlich weist das BVerfG darauf hin, dass „bei dem abschließenden Urteil … zur Abrundung und Kontrolle des gefundenen Ergebnisses auch die Quote der Anerkennung von Asylbewerbern aus dem jeweiligen Land die Rolle eines Indizes spielen (kann). Dabei sind die Entscheidungspraxis des Bundesamtes wie die Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte zu berücksichtigen; ferner kann ein Vergleich mit den Anerkennungsquoten anderer europäischer Staaten hilfreich sein. Eine eigenständige Prüfung der Verhältnisse in dem betreffenden Staat anhand der von der Verfassung vorgegebenen Prüfkriterien wird dadurch freilich nicht ersetzt.“ (Rn. 79)

Die in der Gesetzesbegründung genannten Zahlen für 2015 (S. 6) geben schon keine in sich schlüssige Entscheidungsgrundlage wieder und sind ohne Hinzuziehung der Bundesamtsstatistik kaum zu verstehen (so bleibt etwa offen, wie viele von den zusammen für alle drei Länder getroffenen 2.605 Entscheidungen des BAMF auf jeweils eines der drei Länder entfallen; statt der „Anerkennungsquote“, die sich nur auf die Asylgewährung und Flüchtlingsanerkennung bezieht, sollte die Gesamtschutzquote angegeben werden, die für Marokko beispielsweise 3,7 % beträgt). Offen bleibt vor allem auch, wie viele von den ablehnenden Entscheidungen des BAMF auch bestandskräftig geworden, also nicht gerichtlich korrigiert worden sind und wie die diesbezügliche Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte generell zu bewerten ist.

Dessen ungeachtet kann es nicht sein, dass ein Herkunftsstaat als sicher eingestuft wird, nur weil die Zahl von 100 Verfolgten im Jahr bei 1.000 Antragstellern eine Quote von 10 %, bei 10.000 Antragstellern aber nur eine solche von 1 % ausmacht. Die Frage der Verfolgungssicherheit muss unabhängig davon geprüft werden, wie hoch (zusätzlich) der aktuelle allgemeine Emigrationsdruck ist. Selbst wenn sich hierzu noch schlüssige Zahlenwerte ergeben sollten, dürfen sie also nicht dazu verleiten, sie als konstitutives Begründungselement heranzuziehen. Eine eigenständige Prüfung der Verhältnisse durch den Gesetzgeber, die noch aussteht, vermögen sie nicht zu ersetzen.

Mit Dank für Ihre erhoffte Aufmerksamkeit

und freundlichen Grüßen

Martin Wenning-Morgenthaler, Sprecher des Bundesvorstandes               

Albert Lohman, Sprecher der Fachgruppe Verwaltungsrecht