08.11.2008 | OStA'in Doris Möller-Scheu, Frankfurt/M

Input von außen

Die Rolle der Staatsanwaltschaft in einer selbstverwalteten Justiz

Vortrag für das Symposium

Die Rolle der Staatsanwaltschaft in einer selbstverwalteten Justiz

Mit dieser Frage geht zunächst einmal einher die Bestimmung ihrer heutigen Stellung und inwieweit diese einer Veränderung bedarf, wenn sie sich in das System einer selbstverwalteten Justiz einfügen soll.
Danach ist zu klären, ob sie in das Justizcorp eingegliedert werden soll wie dies m.W. in Italien der Fall ist oder ob sie wie in Portugal als selbständige Säule daneben existieren sollte,.

Die Staatsanwaltschaft in ihrer bisherigen Form ist m.E. nicht in eine selbstverwaltete Justiz integrierbar. Ihre Organisation sollte allerdings auch in dem derzeitigen System unbedingt geändert werden. Wir müssen die hierarchischen Strukturen durch demokratische ersetzen.

Seit Jahrzehnten wird immer mal wieder über die Reform des Staatsanwaltsrechts diskutiert, bevorzugt dann, wenn in einem Einzelfall von außen der zuweilen auch zutreffende Eindruck entstanden ist, dass bei der Erledigung politischer Einfluss eine Rolle gespielt hat.

Im Jahre 2005 fand in der Akademie für politische Bildung in Tutzing eine Tagung statt, die von der Neuen Richtervereinigung, dem Richterbund und Verdi veranstaltet worden war und deren Titel bezeichnend für die derzeitige Stellung der StA ist: Staatsanwälte zwischen allen Stühlen.

Seit Ende der 50er bis in die 70er Jahre gab es in Literatur und Rechtsprechung eine Befassung mit der Frage, ob die Staatsanwaltschaft der Exekutive oder der Rechtsprechenden Gewalt zuzuordnen sei. Für beides gibt es zutreffende Argumente, weil beides richtig ist.

Wegen ihrer hierarchischen Gebundenheit - zu nennen sind dabei insbesondere § 146 GVG, wonach die Beamten der Staatsanwaltschaft den dienstlichen Anordnungen ihres Vorgesetzten nachzukommen haben (sog. internes Weisungsrecht) und § 147 Abs. 2 , der dem Justizminister die Weisungsbefugnis gegenüber Beamten des Landes gibt (sog. externes Weisungsrecht) - und wegen der Ausübung von Ermittlungstätigkeit, wird sie nach überwiegend herrschender Meinung der Exekutive zugeordnet.
Ganz unbestreitbar ist sie aber auch Teil der recht sprechenden Gewalt und übt in diesem Sinne auch recht sprechende Tätigkeit aus. Der Bundesgerichtshof und das Bundesverwaltungsgericht haben die Staatsanwaltschaft in frühen Entscheidungen als ein aus der Verwaltung herausgelöstes Organ bezeichnet, das am gerichtlichen Verfahren teilzunehmen und es zu fördern hat. (BGHSt 24, S. 170 und NJW 61, S. 1496, 1497).
Das Bundesverfassungsgericht schließlich sieht in einer Entscheidung aus dem Jahre 1959 die Staatsanwälte als notwendige Organe der Strafrechtspflege an, die in diese organisatorisch eingegliedert sind (BverfGE 9, S. 223,228) und die zusammen mit dem Richter die Aufgabe der Rechtsgewährung erfüllen.

1971 gab es einen Vorschlag des Richterbundes, der sich für die Unabhängigkeit der Staatsanwälte aussprach. 1976 legte das Bundesministerium der Justiz einen Referentenentwurf zur Änderung des Staatsanwaltsrechts vor, der 1983 durch Entschließung der Justizministerkonferenz nicht weiter verfolgt wurde. Das Interesse der politisch Verantwortlichen an diesem Thema ist naturgemäß begrenzt, da ihnen ein Machtinstrument aus der Hand genommen würde, wenn man das externe Weisungsrecht abschaffte.

NRV und der Richterbund haben mittlerweile erkannt, dass auch in Ansehung der Entwicklung im übrigen Europa, eine Reform in diesem Bereich dringend erforderlich ist.

Die NRV tritt dafür ein, die Stellung der Staatsanwaltschaft so zu verändern, dass sie eine unabhängige von politischen Einflüssen und hierarchischen Strukturen freie Institution wird. Denn so wie die Strafrechtsprechung nur durch unabhängige Richter und Richterinnen wahrgenommen werden kann, so kann eine effektive Strafverfolgung nur durch unabhängige Staatsanwälte und Staatsanwältinnen stattfinden.

Nach der Vorarbeit einer Arbeitsgruppe wurde im März 2007 von der Bundesmitgliederversammlung der NRV ein Plädoyer für eine unabhängige den Gerichten rechtlich gleichgestellte Staatsanwaltschaft verabschiedet.

Das verweist darauf, dass die Staatsanwälte im Rahmen des Ermittlungsverfahrens ca. 60 bis 70 % aller Fälle abschließend entscheiden, ohne dass Gerichte damit befasst worden waren. Das beginnt mit dem Anfangsverdacht einer Straftat, geht weiter über das Bejahen oder Verneinen eines hinreichenden Tatverdachts für eine Anklageerhebung bis hin zu einer Einstellung des Ermittlungsverfahren wegen geringer Schuld mit und ohne Auflagen. Gerade in Bezug auf die Vorschrift des §153a StPO hat der Gesetzgeber der Staatsanwaltschaft Befugnisse zugewiesen, die sonst den Richtern vorbehalten sind. Eine Einstellung nach § 153a StPO bewirkt nach der Erfüllung der Auflagen ebenso wie ein rechtskräfiges Urteil den Strafklageverbrauch.
Weiter heißt es in dem Plädoyer:
„Die Staatsanwaltschaft ist nicht Recht sprechende Gewalt in dem Sinn, dass sie in einem kontradiktorischen Verfahren Konflikte auch gegen den Willen der Beteiligten rechtskräftig beendet. Aber sie filtert, kanalisiert und steuert die Konflikte, die überhaupt vor den Strafgerichten zur Entscheidung kommen. Die übrigen beendet sie selbst. Deshalb übt sie Recht sprechende Gewalt aus und ist damit Teil der Judikative.“
Sie hat außerdem Sorge dafür zu tragen, dass die Polizei als Teil der Exekutive bei ihren Ermittlungen die Rechte der Bürger wahrt. Staatsanwälte und Staatanwältinnen wachen damit auch darüber, ob die Exekutive sich an die Strafgesetze hält. Es ist widersinnig, dass der Justizminister, selbst ein Teil der Exekutive, mit Hilfe des Weisungsrechts den Wächter überwacht.

Weil die im Grundgesetz garantierte Unabhängigkeit die Richterschaft befähigt, Einflussnahmen der Exekutive abzuwehren, müssen auch die Staatsanwälte und Staatsanwältinnen unabhängig werden.
Die NRV fordert deshalb die Abschaffung sowohl des externen wie des internen Weisungsrechts
Mir sind als Mitglied der Arbeitsgruppe, die sich mit der Erarbeitung eines Modells für eine unabhängige Staatsanwaltschaft befasst hat, die zahlreichen Einwände bekannt, die gegen eine Abschaffung des internen und externen Weisungsrechts geltend gemacht werden. Insbesondere ist dabei zu bedenken, dass die staatsanwaltschaftliche Arbeit im Ermittlungsverfahren stark von der richterlichen Tätigkeit abweicht und oft besondere Schnelligkeit und Flexibilität erfordert, die mit dem Prinzip des gesetzlichen Richters, das auch für den unabhängigen Staatsanwalt gelten müsste, schwerer vereinbar ist.
Auch muss bedacht werden, dass Ermittlungsverfahren von den Staatsanwälten ohne richterliche Beteiligung begonnen und beendet werden und sie daher anders als der Richter, dessen Entscheidung durch ein Rechtsmittel korrigiert werden kann, keiner Kontrolle unterliegen würden, wenn es keinen Beschwerdeberechtigten gibt.

Solche Argumente haben wir bei unserem Konzept berücksichtigt und ein Modell entwickelt, das durch Änderungen des Grundgesetzes, von Gesetzen und einzelnen Rechtsverordnungen nicht nur in sich geschlossen, sondern auch mit dem NRV-Modell eines selbständigen Justizcorps kompatibel ist.
Gegen die Abschaffung des externen Weisungsrechts wird geltend gemacht, dass dann den Staatsanwälten die demokratische Legitimation fehle mangels Kontrollinstanz. Dieses Argument kann aber nur gelten, wenn die Staatsanwaltschaft in ihrer bisherigen hierarchischen Struktur beibehalten würde. Aber selbst dann könnte man das Problem dadurch lösen, das der in der Hierarchie Ranghöchste, der Generalstaatsanwalt direkt dem Parlament verantwortlich würde. Wenn jedoch unserem Vorschlag folgend das Grundgesetz geändert und damit die Staatsanwälte als Teil der recht sprechenden Gewalt anerkannt würden, stellt sich das Legitimationsproblem nicht mehr.
Bei den Vorschlägen zur inneren Struktur der Staatsanwaltschat haben wir Anleihen beim Gerichtsverfassungsgesetz genommen und die Organisation der des Gerichts angepasst mit einem Präsidium, das die Geschäftsverteilung regelt und Abteilungen, die ihre interne Zuständigkeit nach dem Kammerprinzip regeln. Somit könnte auch dem Prinzip des gesetzlichen Staatsanwalts Genüge getan werden. Das schafft die erforderliche Flexibilität bei Eilentscheidungen, Vertretungen u.ä.
Ich möchte mich bei der Vorstellung des Modells auf diesen Punkt beschränken. Weitere Einzelheiten können Sie unserer Homepage entnehmen sowie dem NRV Hesseninfo vom Januar 2005.
Dieses Model wird jetzt nur als erster Schritt gesehen. Notwendig ist der zweite Schritt: Auf Dauer eine wirklich unabhängige Staatsanwaltschaft zu schaffen, nämlich eine selbst verwaltete Staatsanwaltschaft mit eigenem Haushaltsforderungsrecht und eigenen Ermittlungsbeamten.

Die europäische Richtervereinigung Medel, der auch Staatsanwälte angehören, hat in einer Grundsatzerklärung zur Staatsanwaltschaft 1996 als Ausdruck eines europaweiten Konsenses ihre Vorstellungen für eine Staatsanwaltschaft dargelegt. Die Staatsanwaltschaft soll ein von der Exekutive unabhängiges Organ sein, das keinen Weisungen unterliegt, seine Tätigkeit nach den Kriterien der Gesetzmäßigkeit, der Unparteilichkeit und der Objektivität richtet und dem Legalitätsprinzip verpflichtet ist. Ihre innere Organisation soll nach objektiven und im Voraus festgelegten Kriterien geregelt werden
Die Staatsanwälte sollen als Repräsentanten der Rechtspflege eingegliedert sein in die Struktur eines einheitlichen Justizorgans oder in eine selbständige Staatsanwaltschaft mit gleichen Statuten, Rechten und Garantien wie sie die Richter haben.
Hier ist ausdrücklich offen gelassen, ob die von externem und internem Weisungsrecht befreite Staatsanwaltschaft neben dem gerichtlichen Selbstverwaltungsorgan wie in Portugal eine eigene Säule bilden oder sie Teil einer Gesamtorgans werden soll – wie dies in Italien der Fall ist?

In der NRV haben wir dazu noch keine abschließende Meinung gebildet.

Ich persönlich plädiere für ein gemeinsames Selbstverwaltungsorgan.

Sicherlich kann nicht übersehen werden, dass das Aufgabenspektrum eines Staatsanwaltes sehr viel weiter gestreut ist als das eines Richters im Strafverfahren, angefangen von der Ermittlungstätigkeit bis hin zur Vollstreckung des Urteils. Wenn der Staatsanwaltschaft noch eigene Ermittlungsbeamten zugewiesen würden, was aus meiner Sicht sehr wünschenswert wäre, sind noch zusätzliche haushaltsrechtliche und organisatorische Aspekte zu berücksichtigen.
Gleichwohl ist jedoch die Zielsetzung beider Seiten die gleiche nämlich die Durchsetzung des staatlichen Strafanspruchs unter Wahrung der rechtsstaatlichen Grundsätze.
Auch heute bereits verstehen sich Richte und Staatsanwälte zusammen als Teile der Justiz.
Sie haben die gleiche Ausbildung und sind in gemeinsamen Berufsverbänden organisiert.
Der Gesetzgeber hat diese Gemeinsamkeit durch die Einführung der einheitlichen R-Besoldung von Richtern und Staatsanwälten zum Ausdruck gebracht.
Der Berufseinstieg beginnt für beide mit dem Status als Richter auf Probe.
In einigen Bundesländern - so auch jetzt in Hessen - findet während der Probezeit in der ordentlichen Gerichtsbarkeit ein Wechsel von der Staatsanwaltschaft zu den Gerichten statt und umgekehrt. Auch danach wechseln noch Staatsanwälte in den Richterberuf - umgekehrt ist es eher selten.
Dies alles wäre schwieriger bei zwei nebeneinander bestehenden Selbstverwaltungsorganen, zumal langfristig die Gefahr bestünde, dass die Laufbahnen sich nicht mehr deckungsgleich weiterentwickeln.
Auch unter Haushaltsaspekten ist eine gemeinsame Säule sinnvoll. Zum einen werden sich Synergieeffekte bei der sächlichen Ausstattung ergeben. Die Gerichtsgebäude werden in der Regel gemeinsam genutzt und sollten nicht zu weit auseinander liegen. Die EDV muss kompatibel sein. Die Ausbildung des mittleren und gehobenen Dienstes ist einheitlich, die Verteilung des Personals wird nach Ende der Ausbildung in der ordentlichen Gerichtsbarkeit auch jetzt zentral vom Oberlandesgericht vorgenommen . Zudem kann die Justiz als Gesamtheit natürlich auch kraftvoller gegenüber dem Haushaltsgesetzgeber auftreten. Schließlich bewegen wir uns in einem föderalistischen System, so dass in jedem der 16 Bundesländer justizielle Selbstverwaltungsorgane zu schaffen sind. In Hessen gibt es … Richter aber nur… Staatsanwälte. Diese geringe Anzahl hätte viel zu wenig Sprachgewalt.
Natürlich kann man umgekehrt hier auch in der Unterstellung unter eine gemeinsames Dach für die Staatsanwaltschaft die Gefahr sehen, dass ihre Bedürfnisse gegenüber der zahlenmäßig weit überlegenen Richterschaft untergehen könnten.
Es gibt sicherlich weitere Argumente, die für das eine oder das andere Modell sprechen. Herr Antonio Cluny wird uns die portugiesische Variante vorstellen, bei der die Staatsanwaltschaft eine selbständige Säule neben der der Richterschaft bildet. Allerdings ist zu beachten, dass wir es hier nicht mit einer föderalistischen Struktur zu tun haben.
Für die Weiterentwicklung unseres Modells muss sich der Blick nach Europa richten. Durch Ländervergleich und den Austausch von Erfahrungen werden wir sicherlich zu einem guten Ergebnis kommen.
Dem dient auch diese Tagung.

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